Impuestos y fiscalidad

El tamaño del Estado no es (sólo) un problema ideológico

26 Nov, 2011 -

Una de esas discusiones tan populares es la de hablar del tamaño de Estado medido como porcentaje del PIB. En estos casos, algo a lo que se suele recurrir con frecuencia es a comparaciones entre países para sugerir que tal o cual país tiene un sector público demasiado grande o demasiado pequeño. La hipótesis que subyace en este tipo de ejercicios es que, de alguna forma, el Sector público debería ser igual de grande en todos sitios. Inevitablemente, la discusión suele politizarse, argumentando que lo único que el hecho de que dos países tengan dos niveles de gasto distinto implica automáticamente que uno es más justo o está mejor gestionado que otro.

En este post me gustaría plantear un marco para entender el tamaño del Estado desde un punto de vista estrictamente técnico, esto es, haciendo abstracción de consideraciones redistributivas o de justicia social. Veremos que el tamaño óptimo del Estado depende de muchos factores objetivos y que la variación en estos factores puede explicar, al menos en parte, que unos estados sean más grandes que otros o dedican más recursos a unas cosas que a otras. No quiero decir que el tamaño del Estado sea un problema dónde la política no tenga nada que ver, lo único que quiero subrayar es que no es lo único que tiene que ver. Y después de este disclaimer para trolls, vamos con el análisis.

La primera premisa en la que espero nos pongamos de acuerdo es que el Estado es uno de los muchos mecanismos que existen para asignar recursos (producir y distribuir bienes y servicios) y existe en principio una forma de evaluar, de forma independiente de las convicciones morales de cada cual, qué recursos se gestionan mejor dentro del Estado y qué recursos se gestionan mejor con mecanismos alternativos (el mercado fundamentalmente, pero también la familia y otras instituciones intermedias). Dependiendo de la ventaja comparativa del Estado y los otros mecanismos, hay bienes que son privatizables y otros que no. Esto es algo relativamente indiscutido; lo que es discutido y discutible es cuáles de esos bienes corresponden a cada ámbito lo cual es
fundamentalmente un debate de tipo técnico que se puede evaluar de forma objetiva.

Una vez que hemos dividido el conjunto de bienes que se producen dentro de una economía entre bienes gestión pública y bienes de gestión privada, todo lo demás es un ejercicio de libro de micro intermedia: cruzar curvitas de oferta y demanda, agregar consumidores y empresas y sacar cantidades.

Vamos a suponer una economía simplificada  en la que solo se demandan dos bienes de consumo: sanidad (que por hipótesis asumiremos que se produce mejor de forma pública) y patatas (producido de forma privada). Para simplificar, supondremos que todos los ciudadanos son iguales de forma que podemos tratar los gustos de la población como si fueran los del ciudadano medio. En esta economía es muy fácil determinar cuál debería ser el tamaño del Estado: dependerá de qué parte de la renta desee nuestro ciudadano medio gastar en su salud y en su alimentación. Esta es una forma muy sencilla de entender una posible fuente de variación: las necesidades relativas de los ciudadanos entre los bienes de producción pública y privada. Pero también es bastante poco convincente; por eso voy a relajar los supuestos del modelo para entender qué puede explicar estas “necesidades”.

Una primera parte de explicación puede tener que ver con los valores o la cultura de la gente. A mi me parece una explicación un poco torpe, pero uno podría argumentar que en ciertos países existe una cultura más individualista dónde la gente valora menos asegurarse contra el riesgo de ponerse enfermo, así que prefiere gastar menos en sanidad que en patatas. O pensad que el bien producido de forma pública fuera la defensa: un país con ciudadanos “pacifistas” podría querer gastar más en patatas que en tanques. No quiero sugerir nada en concreto, solo plantear que este tipo de cosas pueden tener una importancia; os dejo que penséis ejemplos.

Una segunda parte de la explicación –en mi opinión bastante más convincente- puede tener que ver con factores más objetivos. Por ejemplo, pensad en la localización geográfica o el clima del país. Si nuestros consumidores viven en un país periódicamente sujeto a epidemias, querrán gastar más dinero en sanidad aunque tengan que comprar menos patatas. Un ejemplo más realista es el caso en que el bien público de la defensa: si un país está rodeado de países hostiles que amenazan con invadirlo, es lógico que los ciudadanos prefieran dedicar una parte mayor de su renta a la defensa (es decir, gestionarla de forma pública). Si un país está internamente muy bien comunicado de forma natural (por ejemplo, por río) es posible que necesite invertir menos en carreteras o ferrocarriles y pueda permitirse gastar en patatas. Otro ejemplo es el del paro: si la tasa de paro de un país es relativamente alta de forma estructural, es probable que los ciudadanos estén dispuestos a pagar una cantidad
mayor para asegurarse en caso de perder su empleo.

Un factor explicativo adicional tiene que ver con la demografía del país. La producción de muchos bienes tiene lo que en economía se llama “costes fijos”, es decir, que son independientes de la cantidad producida. Si los costes fijos son altos, entonces los costes medios suelen ser decrecientes y el coste a repartir es menor. Vamos a suponer que la sanidad solo tuviera costes fijos y las patatas solo costes variables y que tenemos dos países, el país A con un solo ciudadano y el país B con dos ciudadanos. Si el ciudadano del país A quisiera tener “algo” de sanidad, tendría que pagar exactamente el doble que cada ciudadano del país B. En estas circunstancias, aunque los ciudadanos del país A y del país B valoren igual la sanidad es posible que simplemente al primero no le salga a cuenta y a los segundo sí. Esto explica que el tamaño del Estado (óptimo) pueda depender de la población. Pero también, y esto es importante, de la estructura de costes: es posible que distintos estados del
mundo tengan burocracias con eficiencia variable, de forma que producir bienes es más o menos costoso según el caso. Cuando la burocracia es relativamente eficiente y barata, sería mejor producir más bienes de forma pública y a la inversa.

Un último factor explicativo que quiero introducir es lo que se suele llamar la “Ley de Wagner” y que tiene que ver con el nivel de desarrollo del país. Antes de nada, pensad en vuestros hábitos de consumo: conforme uno se va haciendo más rico, uno varía la proporción de renta que gasta en distintos bienes. Cuando uno es pobre, gasta casi todo lo que gana en comida y el alquiler; cuando uno se va haciendo más rico típicamente no compra más comida, sino comida de mejor calidad (deja de consumir un producto para pasar a consumir otro) y empieza a irse a la playa en vacaciones. Esto marca una diferencia entre lo que en economía se llaman “bienes de primera necesidad”, cuyo consumo aumenta menos que proporcionalmente con la renta, y bienes de lujo, cuyo consumo aumenta más que proporcionalmente con la renta.

La hipótesis de Wagner fue que existe una mayor proporción de bienes de lujo entre los que se producen de forma pública que entre los que se producen de forma privada- al menos para determinados tramos de desarrollo. Aunque la hipótesis es antigua, Peter Lindert tiene un par de libros más o menos recientes que vienen a sugerir que explica bastante bien la historia. La consecuencia es que la demanda de bienes de tipo público en relación con los bienes de tipo privado es cada vez mayor con la renta de la gente y, por tanto, cuanto más rico es un país, mayor debería ser su sector público. Esto explicaría que, en términos históricos, los Estados no empiezan a crecer como proporción del PIB realmente hasta que alcanzan cierto nivel
de renta per cápita. Esta hipótesis es por supuesto discutible, pero la imagen que hay detrás es la que ponía en el ejemplo idiota de arriba: la gente no empieza a preocuparse por ir al médico y al colegio y por tener calles y carreteras bien asfaltadas hasta que no gana lo suficiente para tener un plato de patatas todos los días en la mesa.

Un aspecto interesante de saber cómo varía la demanda de bienes de tipo público y privado con la renta tiene que ver con los ajustes del gasto durante las recesiones. Cuando la renta del país cae, aunque sea temporalmente, abstrayéndonos de consideraciones redistributivas ¿qué es mejor, reducir el gasto público y los impuestos o aumentarlos? Si pensamos que el ciudadano medio demanda más bienes públicos cuando aumenta su riqueza, entonces la respuesta sería “bajarlos” y al revés si pensamos que demanda menos.

Digo que esto es interesante porque es un caso en el que pensar de forma coherente contradice los prejuicios ideológicos, sean cuales sean; a priori, uno podría pensar que creerse la ley de Wagner nos sitúa en una perspectiva más «intervencionista»; sin embargo, la ley funciona en los dos sentido: aumentar el tamaño del Estado cuando el país crece, disminuirlo cuando cae en recesión; ¡y al revés!: uno no puede sugerir, al mismo tiempo, que ahora que somos más pobres hay que adelgazar (engordar) el Estado y que una economía desarrollada requiere un Estado más pequeño (grande).

Con esta exposición no pretendo ser exhaustivo, sino más bien mostraros una forma de pensar en este tipo de problemas. A la hora de determinar como de grande debe ser el Estado, no existe ninguna presunción de que éste deba ser igual de grande en todos sitios, sino que depende, al menos en parte, de factores externos, como las necesidades del país y lo eficiente que sea el Estado produciendo bienes y servicios públicos. Lo mismo se aplica a la distribución del gasto público entre partidas presupuestarias: hay países que, por razones técnicas, deben gastar relativamente más en defensa que en educación que otros.