Ciencia recreativa & ingeniería institucional

Diseñando la Constitución Fiscal

30 Ago, 2011 -

En los posts anteriores he intentado dar una explicación de qué tipo de motivos pueden llevar a un Estado a endeudarse en exceso, pero no he explicado demasiado bien en qué consiste endeudarse en exceso. Para el que interese el tema, puede leer un buen resumen en la primera parte de este paper de Calmfors () pero yo por mi parte voy a intentar explicar qué tipo de soluciones se pueden aportar.

Política fiscal contracíclica y preferencia por la redistribución.

Algo que uno tiene que diferenciar inmediatamente y antes que nada son dos facetas de la política fiscal: la macroeconómica y la microeconómica. A nivel micro, la política fiscal tiene dos funciones: redistribuir renta y solucionar fallos de mercado. Es a este nivel dónde decidimos cosas como el tamaño del Estado, qué tipo de servicios da, etc,… y es, en buena medida, algo que es políticamente muy sensible. Es decir, aquí decidimos la composición y cuantía de los ingresos y los gastos y cuando se habla de establecer una regla fiscal para estabilizar la deuda, no se debería tocar esta parte.

A nivel macroeconómico la función de la política fiscal es estabilizar el ciclo. Es largo y existe discusión de por qué funciona esto así, pero la idea básica es que cuando el Estado gasta más de lo recauda (corre déficit) en las recesiones estimula la economía y cuando recauda más de lo que gasta (corre superávit) en las expansiones evita que la economía se sobrecaliente. Si pensáis en ello, es fácil darse cuenta de que esto tiene relativamente poco que ver con la preferencia por la redistribución- digo relativamente porque es cierto que el ciclo económico afecta de forma asimétrica a distintos colectivos.

La difícil estimación de la política fiscal óptima

Hecha esta aclaración –es decir, que la regulación de los déficits tiene realmente poco que ver con la redistribución- voy a tomar como dado el sesgo hacia el endeudamiento de los gobiernos. Tenemos el problema siguiente: a) Si les dejamos las manos libres, los gobiernos tienden a sobreendeudarse b) Queremos que los gobiernos tengan cierto margen de maniobra para endeudarse cuando sea necesario suavizar el ciclo.

Una primera forma para resolver esto sería poner un déficit máximo, correctamente cifrado. Sin embargo, esto tiene varios problemas. En primer lugar, esto permitiría a los gobiernos correr el mismo déficit en las expansiones y las recesiones y por tanto sería en las expansiones una regla procíclica. Para corregir esto podemos, en lugar de hablar de “déficit” a secas, hablar de “déficit estructural”

El déficit estructural es una medida del déficit corregido por el ciclo. Esto es, una vez que quitamos los ingresos y los gastos que son coyunturales (los gastos son bajos en las expansiones y altos en las recesiones y viceversa con los ingresos), nos queda un déficit que nos da el sentido de la política fiscal como función de los fundamentales. Ahora bien, esto va a convertir un problema de verificación simple de las cuentas del Estado, en un problema bastante complejo de estimación económica ¿Cómo sabemos qué parte depende del ciclo? Una vez que esto es así, la regla va a ser fácilmente manipulable-

Aunque fuera posible tener una medida exacta del ciclo económico, nos quedaría saber cuál es el nivel de déficit apropiado. Esto dependerá típicamente de las perspectivas de futuro. Por ejemplo, la mayoría de los estados tienen una serie de “pasivos implícitos” que vienen de los gastos en jubilados cuando estos se jubilen cuyo efecto económico es aproximadamente el mismo que el de tener deuda. Cosas como la demografía, la mejora de la productividad, y otros factores relativamente inciertos de cara al futuro condicionarán el nivel óptimo de deuda para el Estado.

Más aún, la deuda puede usarse para distintos fines. Por ejemplo, la deuda que se usa para “inversión pública”. Si se trata de un bien que se va a disfrutar muchos periodos, tiene sentido que su pago se financie extendiéndose a lo largo del tiempo. A la inversa, si se usa para financiar gastos corrientes, endeudarse puede ser una muy mala idea.

Naturalmente, una regla fiscal puede intentar incorporar todos los aspectos anteriores. Sin embargo, habremos partido de una regla simple que dependía únicamente de ver la diferencia entre gastos e ingresos a una que requiere hacer valoraciones relativamente subjetivas, manipulable y que el ciudadano medio está difícilmente en condiciones de verificar por sí mismo. ¿Si el gobierno de mi partido dice que eso de subvencionar la JMJ es una “inversión en turismo” quién soy yo para desmentirle? (:-P)

Las instituciones mejor que las reglas: Consejos de política fiscal

Tenemos entonces tres conclusiones a) Los Estados tienden a sobreendeudarse b) Prohibir el endeudamiento totalmente no es deseable c) Es difícil establecer criterios ex ante no manipulables para guiar el endeudamiento público

Una forma de solucionar este problema es diseñando una institución que gestione la aplicación de la regla fiscal, del mismo modo que los tribunales gestionan la aplicación de otras reglas. Podemos llamar a esto un “consejo de política fiscal”. En mi mundo ideal, sería una institución gestionada a imagen y semejanza del Sistema Europeo de Bancos Centrales de carácter federal o cuasifederal.

Se le asignaría un monopolio en la emisión de deuda –es decir, solo ella podría emitir deuda para financiar a los Estados- y aunque los Estados mantendrían cierto margen de maniobra a la hora de decidir si se endeudan o no, debería verificar la sostenibilidad de la política fiscal. La sostenibilidad dependería de todos los factores más o menos subjetivos que he señalado antes que podrían ser evaluados ad hoc. Al igual que los bancos centrales, produciría estudios e informes de forma periódica que dieran información adicional sobre lo que hace el gobierno en los aspectos fiscales. Nadie puede decir que sería una casa de putas; el SEBC no lo es.

Ahora naturalmente habrá quién diga que esto es claramente antidemocrático. Lo cierto es que no lo es. No sería la primera institución independiente que tenemos, empezando por televisión española, continuando por la Comisión Nacional de la Energía o el Banco de España y terminando por el poder judicial o el tribunal constitucional. Nadie viene a sugerir que esas instituciones sean antidemocráticas. Unas funcionan mejor y otras funcionan peor, claro; se trata de diseñar el invento a la imagen de las que funcionan mejor.