Secuela de este artículo de hace unos días.
La paradoja de Arrow y el control de la agenda
Kenneth Arrow escribió en su tesis doctoral sobre una paradoja: si un grupo de votantes tienen que decidir sobre tres o más opciones, ningún sistema de votación que permita ordenar sus preferencias dará un resultado que refleje el sentir de todo el grupo de forma estable. El teorema de Arrow es, en cierto sentido, la expresión en forma de teoría de juegos que no existe ningún sistema electoral infalible para resolver temas complejos de forma que hagan feliz a todos los implicados. En el mundillo de un legislativo estatal en Estados Unidos, es la confirmación que el Speaker of the House, el jefe de la mayoría en la cámara de representantes, es el hombre más importante del capitolio.
¿Por qué? En Connecticut (igual que en Washington DC) el Speaker es el hombre que controla la agenda de la cámara baja; es el tipo que decide qué se va a votar y en qué orden. Aparte de crear un potencial punto de veto de los que hablamos en el artículo precedente, este papel le otorga una capacidad de manipular qué enmiendas y leyes tienen prioridad, y qué oferta de opciones van a tener los legisladores ante sí.
Cada periodo de sesiones el Speaker tiene una serie de prioridades legislativas, un montón de leyes que no le importan en absoluto, la lista de proyectos que quiere el gobernador, los presupuestos estatales y una serie de temas más o menos radioactivos para la oposición. Cuando llega la hora de sacar cosas adelante en el pleno, su equipo construye el documento más importante (y secreto) de todo el periodo de sesiones: una hoja de Excel con una lista de leyes, el número de votos que creen tener en el bolsillo para sacarlas adelante, y una larga serie de anexos sobre «condicionalidades» – qué pueden ofrecer a un voto dudoso para sacarle un sí en un tema determinado. A partir de ahí, construyen su agenda, decidiendo qué caramelos van a colocar en la lista para construir mayorías.
El periodo de sesiones habitualmente empieza con cosas poco polémicas, a menudo para sondear el ambiente o dar pequeñas victorias, y va escalando hacia votaciones complicadas. Las «zanahorias» a menudo sólo entran a votación después de las leyes difíciles; es bastante habitual que una negociación difícil en algo que era prioridad del Speaker acabe empotrándose contra una ley nada polémica que se le cruza en su camino, dejando una de tus leyes por el camino. Algunos años hemos tenido propuestas que se quedan en la cuneta por falta de tiempo (ahora hablamos más sobre esto) un año que son aprobadas 79-61 y 33-2 el año siguiente.
Aunque el control de la agenda es importante, vale la pena recalcar un par de cosas. Primero, los cálculos del Speaker son menos sofisticados de lo que parecen, y se concentran en muy pocas leyes. El volumen de legislación que circula en un capitolio estatal es brutal, así que hacer números sobre todas las propuestas es imposible. Los líderes de la cámara tienen 4-6 leyes más los presupuestos a las que sí les prestan atención y les intentan construir un «camino» para ser aprobadas, pero poco más. Sus cálculos, además, a veces fracasan espectacularmente, incluso en los presupuestos.
Segundo, el baile de la agenda tiene un componente adicional que lo hace aún más complicado, la existencia del senado. Por qué un estado de tres millones y medio de habitantes tiene bicameralismo simétrico es algo que se me escapa, pero en la cámara alta el presidente del senado está haciendo exactamente el mismo baile que el Speaker. En circunstancias normales existe una comunicación fluida y unas prioridades compartidas, ya que suelen ser del mismo partido. En la práctica, el chiste habitual en el capitolio es que los republicanos son nuestros adversarios, y el senado / cámara de representantes es la oposición. Una de las formas clásicas de ver una propuesta palmar es víctima de la falta de coordinación entre las dos cámaras. Por supuesto, el reglamento del senado está lleno de extravagancias y deferencias absurdas hacia senadores individuales (más veto players) así que hay veces que no sólo te quedas a dos velas, sino que además no tienes ni idea por qué.
Negociaciones y juegos repetidos en el tiempo
Una de las características más irritantes del periodo de sesiones en Connecticut es que tiene una limitación temporal estricta. Este año, por ejemplo, los legisladores se reúnen entre el 4 de enero y el 7 de junio; cualquier propuesta que no haya sido aprobada a medianoche se convierte en una calabaza. El periodo de sesiones es una carrera contra reloj donde un número descomunal de leyes compiten por entrar en la agenda de las dos cámaras y ser votadas.
Tanto la cámara de representantes como el senado tienen sus propias reglas sobre cómo y cuándo se puede votar. En la cámara baja, una ley no puede ser votada mientras haya algún legislador que quiera hacer preguntas a sus impulsores sobre ella, sea sobre el texto en consideración o sobre enmiendas. En la cámara alta un legislador puede objetar a la consideración de una ley o hacer preguntas hasta el infinito, pero el presidente puede suspender el debate en una votación por mayoría simple. Estas reglas permiten, especialmente en la cámara baja, que un grupo de legisladores con malas pulgas (o el partido republicano, la eterna oposición) se lancen al filibusterismo, retrasando votaciones para bloquear leyes o extraer concesiones. Aunque he visto algunos estupendos (esta enmienda es maravillosa), el hecho que una minoría decidida pueda bloquear una ley hace que todo el proceso sea una negociación más o menos implícita.
El proceso legislativo podemos verlo de la siguiente manera: la mayoría quiere sacar adelante tantas leyes como sea posible, pero sólo pueden hacerlo con el consentimiento relativo de la minoría, que puede retrasar legislación de forma considerable. En condiciones normales, cuando un juego se repite en el tiempo, los dos actores acaban por cooperar de forma condicional: ambos hacen el bien siempre y cuando el otro no incumpla, tomando represalias cuando eso sucede. En un periodo de sesiones limitado, sin embargo, la minoría sabe que el juego no se repite hasta el infinito, así como más se acerca la fecha cuando todo se acaba, más protestones se vuelven.
Volvamos al punto anterior, el Speaker y su agenda legislativa. El pobre hombre está montando el orden de las votaciones para acumular apoyos para sus propuestas; ahora resulta que también debe tener en cuenta que según qué coloque cerca del final la leal oposición le va a montar un filibuster y hundir media agenda. El tipo tiene que buscar leyes que avancen su estrategia pero que no sean lo suficiente polémicas como para que los republicanos las intenten bloquear; si eso sucede, debe estar dispuesto a ofrecer concesiones que abran paso a esos temas. El periodo de sesiones es un largo, doloroso juego no-siempre-cooperativo en el que las cosas se ponen más cuesta arriba según se acerca la fecha límite y todo el mundo empieza a dejar de tener incentivos para echarle una mano.
No es de extrañar que el cargo de Speaker tenga una rotación considerable en Connecticut; acaban todos quemados. Intenté modelar este proceso en un juego de cartas el año pasado, por cierto; podéis encontrarlo aquí.
Vale la pena recordar que la faceta de tiempo limitado también existe en lugares donde los legisladores no trabajan a tiempo parcial (Washington, vamos), aunque el límite ahí son los dos años de legislatura. El hecho que los jugadores tengan que volver a verse las caras tras las elecciones a veces hace que el juego sea un poco menos hostil, pero no siempre. En lugares donde hay limitación de mandatos (California), la hostilidad es bastante más alta a no ser que un partido empieza a sacar supermayorías a prueba de bloqueo (California, de nuevo).
Esto es todo por hoy. Sí, habrá una tercera parte – queda mucho por discutir.