Las políticas públicas son instrumentos para lograr el cambio, para llegar a un estado deseado de las cosas. Imaginamos lo que queremos conseguir y trazamos un plan para lograrlo. Así, tradicionalmente, la elaboración de políticas públicas sigue una lógica lineal; se traza un plan racional y coherente basado en un planteamiento o diseño, se implementa y finalmente se evalúa para ver si se han logrado los objetivos. Bajo esta lógica, la gobernanza se caracteriza por la existencia de un centro donde se toman las decisiones y un nivel local donde se implementan siguiendo las directrices marcadas. La realidad, sin embargo, es que los procesos de las políticas son más dinámicos. Cuando una política pública no toma en consideración el contexto en el que se desarrolla se convierte en menos eficiente y efectiva, y hasta puede generar efectos inesperados.

Tomemos como ejemplo la publicación de información sobre el rendimiento de las escuelas. Como muestra este caso de estudio, en los Países Bajos, un país con un altísimo grado de autonomía escolar, la política de la Inspección educativa de clasificar las escuelas públicamente a partir de los resultados de su evaluación tenía el objetivo de actuar como medida indirecta de control de calidad, incentivando, a través de la presión pública, la mejora de las escuelas con peores resultados.  La implementación de la medida tuvo éxito en la mejora del rendimiento global de dichas escuelas, pero al mismo tiempo generó ansiedad y frustración en aquellas escuelas con mayores dificultades para emprender acciones remediales, las cuales vieron como su situación empeoraba. Así, la realidad muestra una mayor complejidad.

Pero ¿qué queremos decir cuando hablamos de complejidad? Glouberman y Zimmerman distinguen entre tres tipos de problemas: simples, complicados y complejos. Un problema simple sería, por ejemplo, cocinar un pastel. Claro está que para un pastelero amateur esta no es una tarea fácil, pero una vez que cuenta con la receta y los ingredientes apropiados puede tener la certeza razonable de que lo conseguirá. Aquí, la pericia es útil, pero no obligatoria.

Un problema complicado, en cambio, podría ser mandar un cohete a la luna. En este caso, las fórmulas son cruciales, y un alto nivel de pericia no es sólo útil sino necesario. Sin embargo, los cohetes son similares los unos a los otros en lo fundamental, por lo que, una vez solventadas las complicaciones iniciales es muy probable poder enfrentarse al problema de nuevo de forma exitosa.

Los problemas simples y complicados difieren de los problemas complejos, como por ejemplo criar a un hijo. Como bien saben los padres, no existen recetas ni fórmulas para asegurar el éxito. Se obtiene experiencia al criar a un hijo, pero no existen garantías de que dicha experiencia será de utilidad para criar a otro. Cada hijo es único y reacciona de forma distinta frente a distintas situaciones. Sus acciones y carácter pueden ser imprevisibles, y las soluciones que pueden funcionar en un caso pueden resultar poco efectivas en otros.

El caso neerlandés ejemplifica este último tipo de problema. La misma intervención puede generar ciclos virtuosos en las escuelas con más capacidades y un entorno favorable para comprender, emprender y acompañar el cambio (el éxito atrae al éxito) pero, simultáneamente, puede producir los efectos contrarios en escuelas donde las dificultades iniciales se ven incrementadas por la falta de capacidad, la frustración y la desmotivación (circulo vicioso). Esto es consecuencia de que, en cada contexto, los distintos elementos (padres, maestros, alumnos, la dirección de los centros, etc.) reaccionan de forma diferente a los estímulos, y por lo tanto, como en el caso de criar a un hijo, no es posible prever como se van a comportar con antelación y exactitud.

Así, en los sistemas complejos, un gran número de elementos están conectados e interactúan los unos con los otros de muchas maneras diferentes, en varios momentos y en distintos niveles de forma simultánea. Estos actores crean relaciones, que se forman en respuesta a procesos de retroalimentación (feedback) así como a cierto grado de aleatoriedad. A medida que los actores actúan y reaccionan entre sí, nuevas estructuras y comportamientos emergen. De esta forma, mientras en algunos casos el conjunto se mueve hacía un objetivo considerado importante (la mejora de los resultados de los alumnos, por ejemplo), en otros el cambio se obstruye y se afianza el statu quo.

En el campo educativo, esta complejidad se observa en el número variado de actores en el sistema, el poder que ejercen sobre él, y el creciente y más abierto acceso al conocimiento y a la información del que disponen. Los procesos de descentralización de la toma de decisiones en muchos países de la OCDE, el mayor acceso a información sobre las escuelas y sobre el rendimiento de los estudiantes, así como la mayor exigencia e implicación de las familias y otros actores (sindicatos, expertos, etc.) en la política educativa configuran un contexto en el que la relación entre estos actores y los responsables de la política educativa se vuelve más intensa, dinámica y abierta a la negociación. Esto tiene consecuencias para con la concepción tradicional sobre cómo elaborar las políticas.

En primer lugar, considerar la gobernanza desde la perspectiva de la complejidad significa que los responsables de la toma de decisiones tienen que gobernar sociedades en las que los actores individuales son más independientes respecto a las instituciones tradicionales. Los estados están perdiendo el monopolio en la elaboración de las políticas públicas, lo que significa que una gobernanza efectiva depende en mayor medida de la colaboración que del control y la supervisión característicos de los sistemas burocráticos organizados jerárquicamente. En este sentido, el reto para la gobernanza educativa es el de crear entornos fértiles para la gestión de la complejidad; entornos capaces de manejar elementos emergentes, a veces inesperados, y de contribuir positivamente a la toma de decisiones y la mejora de la educación. A tales efectos, capacitar e involucrar a las distintas partes interesadas es fundamental para garantizar las competencias, recursos, conocimiento y motivación necesarios a lo largo y ancho del sistema.

En segundo lugar, las políticas deben ser flexibles para adaptarse al contexto y a los acontecimientos inesperados. En sistemas complejos no existen soluciones fáciles, lineales, ni válidas para cualquier contexto; tampoco existen soluciones mágicas. Las circunstancias concretas difieren en cada caso, y cada caso puede reaccionar de forma diferente ante un fenómeno concreto. Las políticas públicas son ejercicios vivos, orgánicos, y por lo tanto expuestos al fracaso. Aprender a fracasar es aprender a aprender, y por lo tanto es un elemento inherente a cualquier proceso de mejora. Esto no significa que debamos considerar cualquier iniciativa a pesar de su contenido, sino que debemos aceptar la experimentación y cierto grado de riesgo como elementos comunes en la formulación de políticas, y la evaluación como su piedra angular. La capacidad de aprendizaje resulta crucial para adaptarse con éxito, por lo que cualquier política pública deberá emplear las evidencias y la investigación para innovar.

Por último, un sistema caracterizado por la descentralización de la toma de decisiones hacia actores diversos requiere dos cosas fundamentales: una visión de conjunto, estratégica, ampliamente aceptada y a largo plazo, y una noción compartida de responsabilidad que la haga posible. Es necesario alinear políticas, roles y responsabilidades para mejorar la eficiencia y reducir potenciales superposiciones o conflictos (por ejemplo entre rendición de cuentas y confianza entre las partes, o entre la capacidad innovadora y la voluntad de evitar riesgos). Establecer un sistema robusto de producción, distribución y uso del conocimiento basado en la combinación de información descriptiva, resultados de la investigación y conocimiento profesional servirá para desarrollar mecanismos de rendición de cuentas constructivos, es decir, orientados a la consecución de los objetivos estratégicos compartidos. La clave está en saber qué información usar en cada momento, cómo y porqué.

En definitiva, desarrollar una gobernanza efectiva que responda a la complejidad es una tarea exigente, pero también necesaria. La visión de cómo deberían ser nuestros sistemas educativos es una cuestión a la que la gobernanza no puede responder, pues la dirección y prioridades de una reforma pertenecen al campo de la política (politics), no al de las políticas (policy). Ahora bien, cabe recordar que la efectividad de los procesos de gobernanza sí es determinante para nuestra capacidad de materializar el cambio. Por lo tanto, en un mundo complejo como el de hoy, no deberíamos posponer el desarrollo de los procesos flexibles y adaptativos necesarios para una gobernanza efectiva de nuestros sistemas educativos.

Para una discusión más detallada de los temas tratados en este artículo ver:

Burns, T. y F. Köster (eds.) (2016), Governing Education in a Complex World, OECD Publishing, París. http://dx.doi.org/10.1787/9789264255364-en

Burns, T., F. Köster y M. Fuster (2016), Education Governance in Action: Lessons from Case Studies, OECD Publishing, París. http://dx.doi.org/10.1787/9789264262829-en.