Inglaterra tiene que cumplir en la India una doble misión destructora por un lado y regeneradora por otro. Tiene que destruir la vieja sociedad asiática y sentar las bases materiales de la sociedad occidental en Asia.
(…) Los ingleses fueron los primeros conquistadores de civilización superior a la hindú, y por eso resultaron inmunes a la acción de esta última. Los británicos destruyeron la civilización hindú al deshacer las comunidades nativas, al arruinar por completo la industria indígena y al nivelar todo lo grande y elevado de la sociedad nativa. Las páginas de la historia de la dominación inglesa en la India apenas ofrecen algo más que destrucciones. Tras los montones de ruinas a duras penas puede distinguirse su obra regeneradora. Y sin embargo, esa obra ha comenzado.
¿Disciplina la globalización la capacidad de gasto e imposición de los Estados? La respuesta para la mayoría de la gente parece ser que sí y que, como la muerte, la competencia fiscal y la globalización son inevitables y dramáticos. En este artículo intentaré convencer al lector de que la respuesta no está tan clara y que el alarmismo probablemente no está justiciado.
Si el lector piensa lo contrario, está en buena compañía. Como ilustra la cita del principio, algunos de los mejores científicos sociales de la historia han atribuido efectos dramáticos (dramáticamente optimistas, como en la cita, o dramáticamente pesimistas) a los fenómenos de internacionalización de las relaciones económicas. Hoy la movilidad del capital parece haber aumentado drástricamente el poder fiscalizador de las empresas en detrimentos de los trabajadores. La amenaza de las deslocalizaciones parece estar detrás de las rebajas salariales. La predicción parece ser que antes o después todos convergeremos hacia tener impuestos y un estado de bienestar como el de Panamá. Algo interesante de este relato es que es mantenido por gente en polos opuestos del espectro político. La versión de izquierdas la conocemos todos: lo deseable es perseguir los paraísos fiscales, poner barreras al movimiento del capital. Ese es el gran desafío si queremos que las políticas redistributivas sigan dependiendo de la democracia. La versión de derechas tiene una curiosa pretensión de sofisticación: la capacidad del capital de “votar con los pies” restringiría el poder del gobierno para abusar de su poder impositivo, con el efecto de obligarle a gastar menos (dado que ya es muy grande), gastar mejor (para poder atraer inversiones).
Algo chocante de este relato es que muy poca gente cuestione su verosimilitud y el conjunto de premisas sobre los que se apoyan: para bien o para mal, la famosa globalización lo cambia todo. Hoy quiero presentar aquí un par de artículos que relativizan esta idea.
Empezaré por una dimensión teórica que exponen Cai y Treisman en un artículo de la American Economic Review de 2005. Aunque el resultado es muy neto si uno mira las matemáticas del artículo, aquí intentaré prescindir de ellas de ella contando una pequeña historia. El lector deberá elegir entre darme un pequeño voto de confianza respecto a la coherencia lógica del resultado, o leer el artículo original- estrategia, esta última, que recomiendo encarecidamente.
¿En qué se basa la idea de la convergencia en los impuestos sobre el capital? Pensemos en dos países, Babel y Abdel. Cada país es idéntico en todas sus características salvo en lo que respecta a los impuestos y otros rasgos que podemos llamar “gasto en infraestructuras” (pero que puede ser cualquier efecto que mejore la rentabilidad de las inversiones). Si los dos países son idénticos y eligen sus impuestos y su gasto en infraestructuras al mismo tiempo entonces Cai y Treisman muestran que dependiendo de si el capital es movil o no, obtenemos los dos resultados que suelen tener en mente los defensores y detractores de la competencia fiscal: con competencia fiscal tenemos un equilibrio con impuestos/gasto bajos, sin competencia uno en el que gastan (relativamente) más en otro tipo de gastos y en ambos casos es simétrico.
Quid, sin embargo, si las características de los dos países son distintas? Partiendo una situación de movilidad perfecta, imaginemos que los habitantes de Babel sufren una maldición divina y empiezan todos a hablar lenguas distintas, con la consiguiente pérdida global de productividad de la economía. De esta forma, el capital intentará volar a Abdel, dónde los trabajadores son más productivos y, dada la presión fiscal, las inversiones son más rentables. En el modelo, esto solo puede ocurrir hasta cierto punto: cada unidad de capital en Abdel empujaría hacia arriba los salarios (con una mano de obra fija) y reduciría las oportunidades de negocio (por el hecho simple de que las más rentables son las primeras en desaparecer), así que la fuga de capitales no será total.
¿Qué debería hacer el gobierno de Babel? Desde su punto de vista, existe dos fuerzas que lo empujan en sentidos contrarios. Por un lado, podría reaccionar haciendo el entorno de negocios más atractivo: reducir los impuestos, invertir en infraestructuras. Este “efecto competencia” como lo llaman Cai y Treisman, es el que empuja a la convergencia. Sin embargo, otra opción para el gobierno sería la de darse cuenta de que la brecha entre ambos es tan grande, que posiblemente no le merece la pena competir. Posiblemente, en lugar de recaudar e invertir en infraestructuras, prefiera usar el poco dinero del presupuesto para gastarlo en consumo: transferencias, pensiones, subsidios. Esto es lo que los autores llaman el efecto polarización. Lo que los autores muestran es que cuanto más distintos sean los dos países, más probable es que el efecto polarización domine. Cuando esto ocurre, el resultado de la polarización lleva a dos estrategias de desarrollo divergentes.
¿Por qué ocurre esto? Cuando no hay movilidad de capitales, bajo ciertos parámetros el gobierno de un país poco productivo tiene capital que se queda en casa, y por ello tiene incentivos para tratarlo bien y extraer algo de él (empleo, impuestos, etc). Cuando el capital es móvil, el gobierno de El Chad sabe que ya puede decir misa que no va a conseguir atraer las inversiones de la City de Londres.
El principal mensaje del artículo es que la historia de la convergencia hacia abajo es bastante frágil: una simple modificación de las premisas de la convergencia fiscal hace que se tambalee el resultado o incluso vaya en sentido contrario.
Sin extendernos más de la cuenta, merece la pena mencionar que esto es sólo una pequeña parte de la historia mucho más compleja que nos cuenta la economía internacional: los países se diferencian en muchas cosas además de en sus impuesto y el grado de regulación y las decisiones de las empresas están guiados por muchos más factores que incluyen la presencia de otras empresas, la provisión local de bienes públicos, el acceso a un mercado suficientemente grande, etc, así como el pequeño dato de que la parte de la economía que depende de la economía internacional es en la mayoría de países de tamaño mediano aún bastante pequeña.
Con esto en mente, el lector no debería sorprenderse que el arbitraje fiscal sea un fenómeno sea mucho menos importante de lo que se piensa a menudo. Y precisamente, esto es lo que la investigación empírica reciente encuentra: que el efecto es incierto y probablemente pequeño.
Aunque se trate de darle de palos a un caballo muerto, hay que insistir en que la revisión de los textos en Meneame es manifiestamente mejorable… cosas como «justiciado» por «justificado», «Quid, sin embargo, si las características de los dos países son distintas? Partiendo una situación…» (donde falta la apertura de interrogación, una «de» entre partiendo y una, y el uso de quid resulta como poco exótico… si es que es lo que el autor quiso escribir) o «Desde su punto de vista, existe dos» no deberían llegar al público lector.
Ah, y como haya algún nacionalista por aquí la cerrada defensa del monolingüismo que hace el articulista le puede salir muy cara (que conste que yo lo digo mas que medio en broma, pero en Internet nunca falta quien se tome las cosas demasiado en serio). Igual llegamos a los 100 comentarios de esos escritos con lanzallamas.
Ouch, eso de escribir Meneame en lugar de Politikon debería ser objeto de baneo (temporal, tampoco hay que pasarse). Lo siento…
Hoy día el planeta está dividido en más de 200 estados-nación resultado de un largo proceso de más de 500 años. No hay dos estados-nación iguales por las mismas razones por las que no hay dos personas iguales. Unos pocos estados-nación son grandes en territorio y población y sus estructuras internas de gobierno difieren marcadamente. Algunos son medianos y también sus estructuras internas difieren marcadamente. Y muchos otros son pequeños pero curiosamente también sus estructuras internas difieren. Los gobiernos gestores de estados-nación han estado compitiendo entre sí desde hace más de 500 años. Además, el análisis de cómo un gobierno gestiona su estado-nación no puede ignorar la estructura interna de gobierno que ha sido factor importante en determinar el territorio y la población de los estados-nación existentes (los casos más claros dicen relación con las muertes de los imperios, algo bien ejemplificado por la historia de España).
Hasta bien avanzado el siglo 20, se puede decir que la competencia principal entre gobiernos de estados-nación (existentes o en gestación) estuvo centrada en la extensión de sus territorios (y en consecuencia de sus habitantes). La competencia por migrantes, es decir, de manera independiente de la conquista territorial, también ha sido importante pero mucho menos que la territorial. La competencia por financiamiento sea para los gastos de los gobiernos o para los gastos de los habitantes de los estados-nación también ha sido importante aunque menos que la competencia por migrantes.
Esas competencias entre gobiernos siempre estuvieron condicionadas por las reacciones de los estados-nación «perdedores», es decir, de aquellos gobiernos que veían amenazados sus territorios, sus poblaciones y sus capitales. Mucho se ha escrito sobre esas reacciones, incluyendo también situaciones en que los «perdedores» vendieron territorio, permitieron y facilitaron la emigración de sus habitantes, o no impusieron costos adicionales a la emigración de capital.
En los últimos 25 años, la nueva globalización ha implicado –por definición– una mayor integración de los mercados de capital. No extraña que en ese contexto los gobiernos de los estados-nación se hayan preocupado por la pérdida de base tributaria, pero bien sabemos que es una preocupación falsa porque lo primero que haría un gobierno preocupado es asegurar que su estado-nación es atractivo para los inversionistas de todo el mundo, algo que sí es difícil para estados-nación que siguen viviendo divisiones profundas reflejadas en una fuerte incertidumbre sobre la protección jurídica de la propiedad privada pero no para el resto. Esa falsedad se refleja también en el interés de algunos (muchos) gobiernos para atraer capital pero para financiar gastos públicos o gastos privados aprobados por los gobiernos, al mismo tiempo que se intenta impedir la salida de capital para escapar de la imposición tributaria legal e ilegal. Peor, el clamor de una moneda nacional hoy es en buena medida consecuencia directa de la intención de los gobiernos de controlar la salida de capital. Cualquier duda que uno tenga sobre las preocupaciones efectivas de los gobiernos de los estados-nación se puede aclarar viendo la poca resistencia contra casos extremos de control de la salida de población y capital y la mucha disposición para ver cómo controlar esa salida ante cualquier sospecha de un aumento en la «fuga» de capital.
Los estados-nación grandes merecen mención especial porque siempre han sido una oportunidad para fuertes migraciones internas de su población y su capital. Curiosamente las experiencias de estos estados-nación, incluyendo EEUU, han sido poco estudiadas. Uno pensaría que el estudio detallado de las migraciones internas, en particular de la gran migración del campo a la ciudad y más recientemente dentro de las grandes urbes, nos permitiría saber más sobre cómo los gobiernos sub-nacionales compiten por población. Y lo mismo vale respecto del capital.
Por último, en cualquier modelo teórico que se postule que dos personas, empresas, o estados-nación son «iguales menos en el factor X», se puede esperar la convergencia de muchas cosas. Esos modelos son útiles sólo para identificar las fuerzas que llevan a un equilibrio (o solución) convergente, pero no para explicar lo que ha estado ocurriendo en los últimos 500 años. Peor, los modelos teóricos que suponen que los gobiernos de los estados-nación promueven el bienestar de sus poblaciones y que la competencia política –sea entre políticos de un estado-nación o entre gobiernos de estados-nación– es para «seleccionar» a Dios nada pueden aportar a explicar esa historia.
Había un profesor en mi facultad que suspendía sistemáticamente a quien no era capaz de redactar o cometía faltas de ortografía. Este autor y muchos otros en este blog merecen que se les retire el título universitario y ser devueltos a primaria. Una cosa es un error tipográfico y otra este sindios ilegible.
La mayoría de los países parece haber optado por alternativas más complejas y de varios niveles, más que por bajar (o mantener) tasas impositivas abierta y públicamente.
El trato dado a los paraísos fiscales es un ejemplo. Un paraíso fiscal típico no es solo un país pequeño que ha optado por atraer inversiones estableciendo impuestos bajos. Es uno que explota un nicho: el de vender su capacidad jurídica soberana para ofrecer servicios de opacidad y ocultación de capital, titularidad real de ese capital y otras cosas así. Realmente ese capital no es invertido en su país, y lo que saca viene a ser el porcentaje de un comisionista.
Los demás países se mueven respecto a estos en el espacio intermedio entre la tolerancia y la hostilidad moderada. Ejercen una forma de competencia fiscal entre ellos que no aconseja la hostilidad más dura (sería eficaz si la ejercieran todos a la vez, pero no uno aisladamente), pero mantienen nominalmente las obligaciones fiscales escaqueadas por los que utilizan los paraísos fiscales, ya que no mantienen convenios de doble imposición con ellos. Hay un coste de acceso y uso de los paraísos fiscales que los limita a los que tienen altos impuestos que evadir, y eso lleva a un equilibrio en el que solo se evapora una parte de la recaudación fiscal y no toda.
Lo mismo pasa con otros mecanismos de elusión, mas o menos legales en su apariencia jurídica aunque no en su realidad, con los que hay un tira y afloja en cuanto a su tolerancia o eliminación. Es difícil saber hasta donde esto se produce deliberadamente como producto de una política diseñada o por el contrario es el resultado algo azaroso de presiones de lobbies, intereses contrapuestos o la simple incompetencia, con la que siempre hay que contar. Pero el resultado de conjunto tampoco variaría mucho, porque al final las dos fuerzas que operan de forma constante son la necesidad de recaudar por un lado y el mirar de reojo qué hacen los demás por otro.
Lo que desde luego se distancia más y más es el modelo impositivo explícito, sobre el papel, del modelo impositivo real.