En el diseño de políticas públicas siempre es útil mirar a otros países para ver cómo se han resuelto determinados problemas en diferentes contextos. Este blog y los contenidos publicados sobre educación, mercado laboral, sistemas electorales, etc. son una buena muestra de ello. Sin embargo, hay otras áreas de la política pública donde la experiencia internacional se cita con menor frecuencia a la hora de enriquecer el debate y buscar posibles soluciones. La administración de justicia es uno de estos sectores, por diversos motivos de los que se podría hablar en otra entrada. En esta ocasión, y aprovechando el debate sobre la reforma de nuestras instituciones que se está dando en España, me gustaría hablar de una experiencia internacional interesante en el sector justicia: el presupuesto por resultados en Holanda.
Una de las medidas “comodín” que se mencionan a la hora de proponer soluciones a los fallos en la administración de justicia es el aumento de recursos, y en el caso de España parece que hay argumentos para ello. La Comisión Europea para la Eficiencia en la Justicia (CEPEJ, por sus siglas en francés) realiza uno de los ejercicios más completos y rigurosos de análisis comparado de los sistemas de justicia en los países miembros del Consejo de Europa. De acuerdo con el último informe, con datos de 2012, España (27€) está por debajo de la media (34,8€) en presupuesto asignado al funcionamiento de los juzgados (medido en gasto por habitante).
Fuente: CEPEJ, 2014
Siempre es importante ser precavidos en estos análisis comparados, para no caer en la confusión de peras con manzanas, y teniendo cuidado al sacar conclusiones demasiado definitivas derivadas de estos gráficos. Por ejemplo, si analizamos el presupuesto anual asignado a los juzgados en relación con el PIB de cada país, la imagen cambia. España sigue estando por debajo de la media, pero cerca de otros países como Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia o la propia Holanda.
Fuente: CEPEJ 2014
Es más útil, por lo tanto, no centrarse tanto en el cuánto se gasta, sino en el cómo se gasta. Y para ello merece la pena detenerse en el caso de Holanda, quien no sólo gasta más, sino que gasta mejor.
En 2005 se introdujo el presupuesto con información de desempeño en el poder judicial holandés. El objetivo era mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de recursos entre los juzgados, y aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en el sistema judicial. El nuevo método está basado en un análisis de las cargas de trabajo y requiere un sólido sistema de monitoreo en todos los juzgados. Hay dos etapas en el proceso: (i) la negociación del presupuesto entre el Consejo Judicial y el Ministerio de Justicia, y (ii) la asignación presupuestaria a cada uno de los juzgados por el Consejo Judicial.
Por una parte, el Consejo Judicial negocia el presupuesto con el Ministerio de Justicia, presentándole la carga de casos anual prevista para el ejercicio presupuestario siguiente. Sobre la base de ese cálculo el Ministerio de Justicia asigna el presupuesto al Consejo Judicial. Este método utiliza estimaciones del tiempo de trabajo y el coste de procesar los asuntos. El “precio” por caso, diferente según las categorías de casos, es acordado cada tres años por el Ministerio de Justicia y el Consejo Judicial. El tiempo medio para procesar cada caso es estimado con base en una detallada encuesta realizada periódicamente. Al final de cada año se analiza cuántos casos ha resuelto efectivamente el poder judicial, que puede ser mayor o menor que lo acordado con el Ministerio de Justicia. Si el número de casos resueltos es mayor, el Ministerio de Justicia abona la diferencia al Consejo Judicial, y viceversa si los casos resueltos son menos que los previstos. La cuantía de este exceso o déficit no se calcula tomando el precio total que se utilizó al cuantificar el presupuesto, sino que se reduce al 70% del precio aplicable a cada caso. El número de casos resueltos se muestra en el informe anual del Consejo Judicial, es sometido a la revisión de un auditor externo, y posteriormente enviado al Ministro de Justicia, quien lo presenta ante el Parlamento.
Por su parte, el Consejo Judicial llega a acuerdos con cada uno de los juzgados. En estos “contratos”, se acuerdan el número de casos que los juzgados van a resolver ese año. De nuevo, a final de año se presenta un informe de resultado con los casos resueltos, que se somete a una auditoria externa, y el exceso o déficit se fija al 70% del precio aplicable al caso. Hay que tener en cuenta que el presupuesto de cada año se basa principalmente en el número de casos resueltos el año anterior, por lo que se reduce el incentivo de los juzgados a resolver un número de casos menor para ¨quedarse¨ con esa diferencia del 30%. Además, como todos los juzgados reciben la misma cantidad por cada caso, si resuelven los casos por un coste menor, se pueden quedar con el exceso, con lo cual se genera un incentivo para operar con eficiencia.
En definitiva, este sistema crea incentivos para un mejor desempeño en términos de celeridad en la terminación de los casos. Por ejemplo, un estudio concluyó que el presupuesto por resultados en Holanda, unido a otras reformas estructurales en la primera década de los 2000 (reforma del mapa judicial, establecimiento de estándares de calidad y tiempo, digitalización de los procesos, etc.) resultaron en una reducción del tiempo medio para resolver casos civiles de 6 meses, y un aumento de la satisfacción con el desempeño judicial del 66% al 78% entre las partes de un procedimiento y del 74% al 81% de los encuestados entre los abogados (Van Dijk 2014). Es preciso señalar que el énfasis en la eficiencia y la rendición de cuentas de los juzgados debe ser complementado con otras medidas que aseguren la calidad de las decisiones judiciales. Por ejemplo, es importante que la previsión de los casos y su resolución sea revisada por un agente externo para eliminar el incentivo de inflar los números para recibir más recursos. Es clave también incluir otros indicadores de medición de calidad (ratios de casos resueltos en contra en apelación, consistencia de las sentencias, satisfacción de los usuarios, etc.), como hizo el poder judicial holandés, para asegurarse de que el énfasis en la eficiencia no compromete la calidad de las decisiones judiciales.
Para concluir, una nota sobre la economía política de la reforma en Holanda. Durante los años que precedieron a la introducción de este sistema de presupuesto por resultados, jueces y abogados mostraron su escepticismo y su preocupación por una posible vulneración a la autonomía e independencia del poder judicial. A pesar de las resistencias, sin embargo, se aprobó la reforma y hasta ahora no ha habido ningún recurso judicial por parte de los jueces holandeses. En este proceso de aprobación dos elementos jugaron un papel clave: de un lado las crecientes críticas en la prensa sobre la actuación de los juzgados en varios casos, y de otro la promesa política de incrementar el gasto en justicia. De hecho, el poder judicial fue una de las pocas áreas del Estado que no sufrió recortes (Langbroek 2010). En definitiva, el holandés es un buen ejemplo de los beneficios al pensar conjuntamente el cuánto se gasta con el cómo se gasta, a la hora de determinar el presupuesto en materia de justicia.
«Si el número de casos resueltos es mayor, el Ministerio de Justicia abona la diferencia al Consejo Judicial, y viceversa si los casos resueltos son menos que los previstos».
Muy bien. Si los Juzgados juzgan rápido (y bien, se supone, gracias a auditorías externas que también serán premiadas y castigadas por su celeridad auditora, supongo), el Ministerio paga un plus al Consejo Judicial. ¿Y qué hace el Consejo con ese plus? ¿Lo reparte entre los funcionarios? ¿Lo invierte en mejorar los Juzgados? ¿Lo gasta en… qué?
Y si los Juzgados juzgan mal, ¿de dónde saca el Consejo Judicial el dinero que debe entonces abonar al Ministerio? ¿Se lo quita a los funcionarios, con lo cual les incentivará a trabajar muy rápido, con independencia de que sea bien? ¿No mejora los Juzgados, con lo cual aún funcionarán peor? ¿Lo saca de… dónde?
Todo ello, por supuesto, sin tener en cuenta que el atasco en los Juzgados también se puede achacar a entes y personas ajenas a los propios Juzgados: por ejemplo, a la ley y a los responsables de ese mismo Ministerio que reparte y quita pluses a los demás, pero no a sí mismo.
>¿Y qué hace el Consejo con ese plus? ¿Lo reparte entre los funcionarios? ¿Lo
>invierte en mejorar los Juzgados? ¿Lo gasta en… qué?
Supongo que es un remanente para el año que viene.
A mí lo de dar un plus económico por terminar los casos «rápido» me parece una idea horrible.
¿Y cómo atiende este sistema a las variables que pueden influir de forma imprevista y sobrevenida en la celeridad con la que se resuelven los casos? Por ejemplo, una reforma legislativa que , necesitada de un plazo de asimilación frenase de súbito la actividad de los Juzgados. En España ( y sin ir más lejos en 2015) la hiperactividad legislativa supondría el desfondamiento de los Juzgados.
Por otra parte, coincido con el argumento de un comentario anterior, en cuanto a que la clave de la ineficiencia de la Justicia en España no solo obedece a la falta de fondos, sino también , y en buena parte, a la deficiente calidad de algunos operadores ( sobre todo de los abogados, un profesión para la que, hasta ahora no existen filtros de acceso. Buenos abogados, argumentando bien, facilitan la tarea a los jueces)
En total desacuerdo sobre el papel de los abogados, una mala argumentación del abogado le hará perder el pleito pero en ningún caso provoca retardo en su resplucion
A veces hay cosas bastante claras: se gasta muy poco en Justicia, de lo que resulta que falta gente para tanto trabajo, y el mero hecho de ampliar progresivamente el número de Jueces, Fiscales, Secretarios y personal al servicio de la Admón. de Justicia ya mejoraría mucho la velocidad del sistema. Simplemente con un incremento del gasto que nos dejase en la media de gasto por habitante ya daría a ojo para unos mil y pico jueces (más personal de apoyo) más de los que hay ahora.
Sí hay dos puntos importantes que pienso que contribuyen a una justicia lenta que pienso que se deberían tratar (sin entrar en el tema de formación, que señala un comentarista de más arriba, que es un tema interesante), y que no son económicos, sino organizativos:
1º) De 1998 para acá se han venido aprobando nuevas leyes procesales (en los órdenes civil, contencioso-administrativo y social) que han modernizado el procedimiento, y en general bastante sensatas. Pero en el orden penal se sigue con la vieja Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1881, obviamente reformada decenas de veces, pero que no dejan de ser parches. El sistema de la justicia penal necesita un replanteamiento total, y parece que de momento nada.
2º) La organización del sistema judicial, en cuanto reparto competencial, es demencial. En una misma oficina hay personal de 3 entidades distintas: el Juez, que depende del Consejo General del Poder Judicial; el Secretario, que depende del Ministerio de Justicia; y el personal de la oficina, que depende (generalmente, pero no en todas las CCAA) de la Comunidad Autónoma de turno. Esto sin entrar a hablar del Ministerio Fiscal. El mero hecho de proponer que todo el personal (salvo el Ministerio Fiscal) y los medios materiales dependan únicamente del CGPJ sería tildado de «centralismo», pero es que lo de ahora es una barbaridad a nivel de organización.