En el artículo anterior, vimos los conflictos de intereses aparecen en los gobiernos de coalición. Lo que llamamos el dilema estratégico de los gobiernos de coalición consiste en que la responsabilidad por la gestión de gobierno es conjunta, pero los partidos tienen intereses electorales en conflicto. En este artículo y en el siguiente, que al igual que los anteriores no intenta desprender implicaciones para el caso de España, intentaremos ver como gestionan los gobiernos parlamentarios este conflicto de intereses.

Una historia (muy) corta del parlamentarismo

Dado que como decía, éste no es un post sobre España, vamos a remontarnos a una caso “lejano” en el espacio y el tiempo que puede arrojar luz sobre el funcionamiento del parlamentarismo. No se trata de un rodeo estrictamente necesario, pero sí es algo interesante.

Los sistemas parlamentarios tienen su origen en los sistemas políticos del siglo XIX y en particular en la monarquías parlamentarias de soberanía compartida. Suele considerarse en la historia estilizada, como pionero el caso británico, dónde el jefe del Estado -el rey- nombraba un jefe de un gobierno. Estos sistemas se llaman de soberanía compartida porque en ellos el primer ministro debía conservar la doble confianza: la de la cámara de los comunes (elegida por sufragio) y la regia. Como consecuencia de las distintas luchas de poder entre corona y la nobleza y la burguesía revolucionaria y las masas después, tanto la cámara de los lores como la corona fueron perdiendo poder progresivamente en beneficio de la cámara de los comunes llegando a ser, sin ruptura de la continuidad legal, esencialmente lo que es hoy el sistema de división de poderes británico.

La evolución del sistema británico es, a muy grandes rasgos, un esquema válido para entender el camino que recorren la mayoría de democracias europeas occidentales. Aunque reiteramos que éste no es un artículo sobre España, tal vez merezca la pena reseñar el caso de la España de la Restauración -en buena medida inspirada del sistema británico. Como señala Miguel Martorell (2000), a pesar de que el sistema político de la restauración no pueda considerarse modélico para los estándares democrático actuales, sería totalmente erróneo pensar que, en él, existía un poder omnímodo semejante al de los regímenes totalitarios. La imagen que ilustra el relato del libro es precisamente una en la que el poder ejecutivo era excepcionalmente débil, con mayorías parlamentarias indisciplinadas y capturadas por intereses sectoriales y territoriales que resistían cualquier subida impositiva. Con la excepción de la reforma de Fernández-Villaverde 1900 -cuyo éxito parcial fue fruto de las sucesivas amenazas del ministro de dimitir-, prácticamente ninguna reforma de envergadura llegó a tener éxito. Martorell subraya que el permanente bloqueo de la acción de gobierno no era considerado como algo patológico, sino que en el liberalismo político decimonónico se percibía como algo consustancial al papel del parlamento cuya obstrucción debía limitar el poder del ejecutivo.

El caso francés es paradigmático. Tras la caída del segundo Imperio en 1870, el sistema de la tercera república francesa era sobre el papel muy parecido al de la mayoría de sistemas parlamentarios y también al de la quinta república: el jefe del estado nombraba a un primer ministro que podía ser derribado por una mayoría parlamentaria. Se conservaba por tanto un sistema de doble legitimidad: la del jefe del estado y la de las fuerzas parlamentarias. Sin embargo, la evolución del régimen fue rápidamente en la dirección de una preeminencia del parlamento en la que los poderes del jefe del Estado carecían de impacto práctico. En éste, la debilidad de las mayorías parlamentarias y la indisciplina de los partidos llevaba aparejados los problema de inestabilidad y bloqueo de la acción de gobierno que uno podría esperar. Hacia el final de la tercera república, muchos intelectuales apelaron hacia mecanismos que corrigieran los excesos del parlamentarismo. Con la invasión alemana en la segunda guerra mundial, la asamblea con el apoyo del partido radical y de la derecha decidió entregar los poderes al mariscal Pétain.

Tras la liberación, el clima de opinión francés parecía aunar un consenso alrededor de lo que suele llamarse la racionalización del parlamentarismo. En el balance de extraña derrota, parecía existir cierto consenso, tanto a izquierdas como a derechas la reflexión era que los partidos políticos y la falta de mayorías estables habían tenido una responsabilidad preeminente y era necesario aplicarles correctivos. El sistema de la cuarta república representó precisamente este intento: un sistema apoyado sobre tres fuerzas -los democristianos, los socialistas y los comunistas- que se alternarían en el poder , con una de correctivos -como la limitación del número de mociones de censura, etc. El sistema de la cuarta república cayó en muy poco tiempo. En primer lugar, el sistema de las tres fuerzas se hundió rápidamente con el comienzo de la guerra fría, por un lado al entrar en juego un actor como el PCF pilotado en buena medida desde Moscú, con una estrategia de obstrucción parlamentaria y negativa a cooperar con las otras fuerzas y, por otro lado, el general De Gaulle apoyó la formación de un partido gaullista que abogaba la reforma del sistema político (tengan en cuenta que este artículo no es sobre España). Por otro lado, una serie de crisis internacionales (la pérdida de estatus de potencia mundial, la crisis de Suez, las guerras de descolonización de Argelia e Indochina) pusieron al país de rodillas. La crisis del sistema se saldó con una llamada a De Gaulle, en medio de un golpe de estado como figura independiente (y, de nuevo, este artículo no hace referencia a España) para que pilotara la situación que desembocó en una nueva constitución moldeada a la imagen y semejanza del general.

Plebiscitos y el voto de confianza en las democracias parlamentarias

El sistema alumbrado por la constitución del 58 ha sido particularmente estable. Existen distintos recursos por los que el jefe del estado es capaz de mantener un poder considerable, tanto, que hay quien se ha referido a ellos como el golpe de estado permanente. El que tal vez es más conocido es el sistema de elección del presidente por sufragio universal directo. Años después de la aprobación de la constitución, De Gaulle entendía que no era posible que el jefe del estado rivalizara en autoridad con el parlamento y los partidos si no tenía una legitimidad democrática similar. En un pulso de fuerza, y siguiendo su estilo plebiscitario, el general sometió a referendum la reforma del sistema de elección del presidente con la amenaza de dimitir sí ésta no era aprobada. En la práctica, el sistema político francés consagra un sistema en el que gobierna el ganador de las últimas elecciones. Es frecuente escuchar referencias a la quinta república francesa como un sistema presidencialista. Sin embargo, la lógica es muy similar al del parlamentarismo primitivo: el primer ministro debe conservar la doble confianza del jefe del estado y del parlamento.

Pero aquí quiero referirme a un sistema más común al conjunto de las democracias parlamentarias: las mociones de censura y el voto de confianza. En ocasiones suele pensarse en ambos mecanismos como sistemas que señalizan una fuerza particular del parlamento frente al gobierno. John Huber, un comparativista especializado en el sistema francés, muestra en un artículo clásico que puede interpretarse como lo contrario: un mecanismo para disciplinar mayorías. Recordemos que decíamos en el artículo inicial que los problemas de la acción de gobierno con mayorías indisciplinadas se pueden vincular al dilema estratégico de los gobiernos de coalición: los socios del gobierno o los otros miembros de la coalición tienen a menudo incentivos para oponerse a una medida si sospechan que el gobierno va a utilizar su información privilegiada para desviar la reforma a su favor, o simplemente para significarse frente al electorado como tomando una posición que tenga réditos electorales.

¿Qué ocurre si el primer ministro tiene capacidad para amenazar de forma creíble con hacer de una medida una cuestión de gabinete y dimitir si esta no es aprobada? En esta situación, el órdago dejaría la pelota en el tejado de los socios de gobierno (o de la mayoría parlamentaria) que tendrían que elegir entre la caída del gobierno (y el posible coste electoral que se deduciría de ella) y la aprobación de una medida que en otras circunstancias no habría aprobado. Un efecto de este mecanismo es la de hacer las tomas de posición potencialmente muy costosas: significarse sólo por la señalización sería particularmente arriesgado al implicar una crisis de gobierno.

De Gaulle se aseguró de que este sistema de “yo, o el caos” funcionara con particular fuerza. En primer lugar, recurrió con particular frecuencia a los plebiscitos -referendums para aprobar leyes que si no eran aprobadas entrañarían su dimisión. Al mismo tiempo, el artículo 81.1 de la constitución del 58 normaliza esta práctica: en cualquier momento, el gobierno puede activar el mecanismo y, si el parlamento no derriba al gobierno en un plazo, la reforma es automáticamente aprobada.

Ambos mecanismos permiten cortocircuitar el sistema de deliberación parlamentario y responden a la preocupación histórica de De Gaulle (y los gaullistas) por el exceso de poder de la maquinaria de los partidos políticos. En la práctica, los presidentes de la quinta república han hecho un uso muy limitado de ellos, pero esto no significa necesariamente que sean irrelevantes. Al contrario, es la posibilidad, la amenaza creíble de recurrir a ellos los que aseguran la hegemonía presidencial y hacen de la asamblea nacional un órgano comparativamente muy poco relevante. Por ello, cuando se habla del recurso plebiscitario a los referendums para limitar el poder de los partidos políticos, es importante tener en cuenta que pueden jugar a la contra de lo que intuitivamente se entiende como democracia- y recuerden que este artículo no trata sobre España.