Política

El codillo de la reforma: contra el sistema alemán

27 Jul, 2015 - - @kanciller

 

La semana pasada, y por la vía rápida, la Región de Murcia aprobó una reforma electoral que acabó con su sistema de cinco distritos y redujo la barrera electoral al 3% – lo que con el actual tamaño de la asamblea crea un sistema totalmente proporcional. Histórico. Por otro lado, aunque la reforma electoral catalana recibe su enésimo carpetazo – parece más fácil proclamar la independencia unilateral que aprobar una ley electoral propia – todo apunta a que la fragmentación electoral podría espolear nuevos cambios a nivel autonómico.

Pero todos los partidos tienen los ojos puestos en la joya de la Corona, el sistema del Congreso de los Diputados. Si se confirman los pronósticos electorales habrá nuevas presiones para la reforma, ya sea para cerrar el sistema (si los grandes deciden optar por la cartelización) o abrirlo (si los nuevos partidos son decisivos y lo negocian bien). Pero más allá de la dirección, sigue pendiente saber el modelo específico. A día de hoy, uno relativamente popular es el sistema electoral alemán alias sistema de representación proporcional personalizada. También la semana pasada +Democracia propuso este sistema adaptado al caso español, cuyos documentos son un estupendo punto de partida para un debate más amplio.

Para los que no estéis familiarizados, en este sistema el ciudadano dispone de dos votos. Una es la lista de partido cerrada bloqueada. Con este voto se reparten los escaños a cada partido y el sistema de reparto opera a efectos prácticos como un distrito único a nivel nacional. Proporcionalidad pura. El segundo voto es el que decide qué candidatos son electos en los 299 distritos unipersonales de Alemania. Los que ganan en esos distritos van “llenando” los escaños que le toca a cada partido. Los que faltan hasta completarlo son elegidos por orden de lista. Solo en caso de que un partido obtenga más diputados unipersonales que los que les corresponde por lista se amplía el tamaño de la Cámara. Aquí un video para entenderlo de manera sencilla.

Este modelo ha sido muchas veces vendido como “lo mejor de los dos mundos” al combinar una proporcionalidad casi perfecta con la cercanía de los diputados elegidos en el distrito uninominal. Pues bien, a continuación voy a intentar explicar por qué este sistema electoral tiene importantes problemas tanto de fondo como prácticos que lo hacen muy poco deseable.

1. No consigue acercar a representantes y ciudadanos

La literatura especializada ha tendido a asumir que el sistema electoral mixto permite tener diputados con un mandato doble. Por un lado, los que van en la lista del partido, los cuales serían receptivos a las organizaciones. Por el otro, los diputados que van en distritos uninominales, que prestarían más atención a los votantes de la circunscripción.

Pues bien, lo cierto es que la evidencia más reciente para Alemania dice que en realidad este sistema no personaliza el mandato y que la mayoría de los diputados siguen orientados hacia sus partidos. Primero, porque como ocurre en todos los sistemas con distritos uninominales, existe una gran cantidad de distritos seguros que nunca cambian de manos. Cuando un candidato compite por uno de ellos, tiene menos incentivos para ser receptivo al votante del distrito. Y segundo, porque la mayoría de las veces los diputados que compiten en los uninominales van también en la lista proporcional, siendo “repescados” en caso de perder, luego llevarte bien con los jefes es buena idea. Solo tienes diputados orientados a sus distritos si se da a la vez que están en una posición de la lista proporcional no segura (repesca menos probable) y la elección uninominal es competitiva. Condiciones coyunturales y exigentes.

Además, hay un problema adicional. En un sistema de listas desbloqueadas puedes marcar candidatos en la lista de cualquier partido, luego la “personalización” no es condicional a sus resultados electorales. Sin embargo, en el sistema alemán la personalización opera a través de los uninominales, luego solo lo hace a los partidos que ganan en ellos. Es decir, a los dos mayoritarios, la CDU/CSU y el SPD. El resto de partidos no ganan en distritos unipersonales, luego para ellos solo pesa la lista cerrada, única vía por la que consiguen representación.

2. Es un sistema electoral fácilmente manipulable

La otra gran ventaja del sistema electoral alemán es su capacidad para generar un resultado de proporcionalidad perfecta. Gracias a que los länder están ligados en el recuento de los votos a efectos prácticos opera como tener un distrito único – como nuestras elecciones Europeas. El requisito en todo caso es superar la barrera nacional del 5% (+Democracia propone el 3%) o conseguir al menos representación en tres distritos uninominales.

Sin embargo, esta proporcionalidad se puede manipular. Existirían al menos dos estrategias posibles (aquí con más detalle). La primera es el recurso al “partido clon”, es decir, presentar a tu partido con otro nombre – o hasta tener otro partido diferente pero tuyo – en el otro nivel. Esto permite que formalmente figuren partidos separados, luego los escaños de los uninominales no “llenen” la lista proporcional. Con ello se logra sobre-representar a los manipuladores, técnica empleada en Italia entre 1993 y 2007, cuando tenían su propio sistema alemán, o en Venezuela hasta la actualidad.

La segunda vía es el recurso al voto dividido de manera masiva y pilotada. Un partido grande puede dar consigna de que sus electores usen el voto proporcional en una formación aliada. El objetivo de que todos los escaños de la lista proporcional los saque su socio menor mientras que los mandatos excedentes, todos esos uninominales que no se llenan en la lista, vayan para ellos. El resultado es una coalición inflada por la manipulación estratégica del sistema tal como pasó en Albania en 2005. No en vano estas estrategias de manipulación han llevado a que algunos académicos se pregunten si este sistema solo puede operar sin distorsiones cuando estamos ante “hombres honrados”.

3. Es un sistema complejo que enajena al votante

Que la sencillez es una virtud es algo conocido, pero en el caso de los sistemas electorales esto es especialmente importante. Tal como ha quedado bien establecido en la literatura, cuanto más complejo es un sistema electoral, más coste supone al votante su participación electoral. De hecho, a quién aleja más es a los votantes con menor educación e interés por la política, lo que obviamente genera problemas de representatividad de los resultados.

Hoy España tiene una virtud que no es propia de nuestro entorno; la participación electoral es relativamente homogénea entre todos los sectores sociales. Aunque es imposible asignarlo a una sola causa, la sencillez de nuestro sistema electoral tiene algo que ver. En el caso del sistema alemán tener dos votos y no estar seguro sobre sus efectos en el resultado hace mucho más complejo el proceso. Siempre recordamos la anécdota de un alemán (joven, interesado en política) que vino a una presentación de La Urna Rota y dijo que no estaba de acuerdo con que su sistema era complejo, que se lo explicaron y en 5 minutos lo había entendido. Pues eso.

Frente a otros sistemas que permiten que marcar preferencias sea algo opcional, en el caso del modelo alemán el uso de ambas papeletas es necesario y hace del sufragio algo mucho más confuso. Si se considera que la representatividad de los resultados electorales es importante, esta dimensión no debería perderse de vista. A ver si vamos a perder hasta lo que hacemos bien.

4. Erosiona la paridad de género en las instituciones

Desde la aplicación de la Ley de Igualdad en 2005 se establecieron cuotas de género de 40-60 en tramos de cinco. Aunque lo cierto es que las listas cremallera generan unos efectos más claros, hemos avanzado bastante en la representación femenina en el Congreso. Además, es una buena prueba de cómo cuando una reforma es positiva, aunque sea aprobada sin consenso, genera un equilibrio nuevo que la refuerza. El Partido Popular no ha derogado esta previsión – aunque votó en contra – porque al final ya tiene mujeres en su grupo parlamentario.

Los sistemas alemanes, sin embargo, erosionan bastante el equilibrio de género. De hecho, los países que lo tienen presentan una representación media de mujeres en el 30%. Los mecanismos son variados. Primero, porque los hombres suelen competir en más distritos uninominales seguros que las mujeres, con lo que siempre consiguen más representación. Segundo, porque aunque se puedan implantar listas cremallera, esto solo afectará a los partidos que obtengan su presentación por la lista – los pequeños. Por lo tanto, el agregado es un balance pobre de representación de género. Por último, porque a veces los partidos manipulan las listas de suplentes, haciendo que superada la votación la mujer dimita en favor de un hombre – el caso de las juanitas en México.

Cualquier sistema que tiene un modelo uninominal va a tener un problema de representación de género. En Reino Unido algunos partidos lo intentan resolver haciendo un equilibrio de género entre distritos seguros y competidos. En Alemania operan a través de cuotas fijadas internamente por los partidos. Sin embargo, a efectos reales el resultado es que las mujeres obtienen mucha menos presencia.

5. Es la propuesta de reforma más fácil de bloquear

Los especialistas suelen distinguir entre las grandes y pequeñas reformas en función de si modifican aspectos sustanciales o lo hacen de aspectos menores dentro del mismo sistema. Aunque el criterio puede considerarse discrecional, no hay duda de que el cambio del actual sistema al modelo alemán se trata de una reforma sustancial. Y es justamente este carácter lo que hace menos probable que prospere y explica su rareza en el entorno comparado.

Por un lado, porque los componentes de la reforma no son separables. Si se compra el sistema alemán se puede negociar, por ejemplo, el margen de la barrera, pero necesariamente debe haber un distrito único a nivel de proporcionalidad y un tramo de diputados uninominales. Una reforma dentro de la misma familia, sin embargo, permite negociar sus componentes de manera separada. Es decir, que si en Murcia al final no se toca el sistema de listas al menos sí se ha podido reformar la circunscripción. Por otro, que introduce un elemento de bloqueo ligado a diseñar distritos uninominales totalmente ex novo. La idea de +Democracia que sean las asambleas autonómicas las que hagan una propuesta de diseño no solo es peculiar, es que introduce 17 actores más con capacidad de veto.

Como han dicho varios autores, una sucesión de pequeñas reformas puede generar grandes cambios. El problema de un modelo de reforma alemán es que supone un gran cambio, lo que hace menos factible que se apruebe y, como he comentado más arriba, ni siquiera supone un cambio siempre deseable.

 Con codillo dan Dyc

La popularidad del sistema alemán está a salvo en España, no me cabe duda. No solo concita el amor de muchos políticos y opinólogos, es que tiene el respaldo de muchísimos juristas y algunos politólogos socializados en los 90 – cuando Nueva Zelanda, Italia, Venezuela o Japón pasaron a adoptar variantes. Sin embargo, mi posición es bastante crítica con este modelo. Personaliza poco, es manipulable, es complejo y representa menos a las mujeres. Pero además, hace bastante complicado concitar acuerdos, lo que termina haciendo que por jugar a la grande se pierda la partida de la reforma.

¿Hacia qué reforma iremos? ¿Habrá algún cambio sustancial? Es incierto pues ni siquiera está clara su dirección. Sin embargo, soy de los que piensa que el informe del Consejo de Estado es un buen punto de partida. Muchas de sus propuestas son sensatas. Bajar los escaños mínimos a 1 por provincia, subir a 400 diputados, reemplazar d´Hondt por Hare o desbloquear las listas son reformas parciales posibles. Cambios modestos pero de importantes implicaciones para una buena reforma. Sabrá menos a codillo alemán pero puede acercarnos más a los países del entorno.


12 comentarios

  1. Alejandro dice:

    Querer imitar el sistema electoral alemán cuando su propio Tribunal Constitucional ha declarado dicho sistema inconstitucional es tener muy poca altura de miras sea cual sea el político, partido o politólogo el que anime a implantarlo

    • jetkom dice:

      Bueno, el BVerfG declaró inconstitucional la reforma del mecanismo de reparto de escaños que hizo la coalición CDU-FDP en 2012, no toda la ley electoral en sí.

  2. Buena parte de los problemas planteados parecen deberse a la fórmula que vincula ambas mitades. ¿seguiría habiendo desatención del diputado nominal hacia su electorado si no tuviera una segunda oportunidad de ser reelegido en la lista cerrada, por ejemplo?

  3. juan dice:

    lo de la conexión entre diputado y territorio puede fomentarse antes de implantar distritos uninominales. Podemos en la Comunidad de Madrid, tiene asignadas 2 zonas territoriales a cada diputado, que debe visitar semanalmente. Veremos si esta determinación acaba siendo valorada por el electorado o no.

  4. Javier dice:

    Lo de que la reforma electoral en Murcia se ha aprobado “casi con nocturnidad y alevosía”… ¿por qué?

  5. camiseto dice:

    ¿No seria el mejor sistema para España circunscripción unica con desbloqueo de listas (posibilidad de tachar a 5)?
    Este sistema permite al ciudadano elegir y castigar a su representante, y se da importancia a lo que piensa el colectivo nacional, no el provincial (como ahora) o el del distrito (como en la unipersonal)

  6. jetkom dice:

    “Este modelo ha sido muchas veces vendido como “lo mejor de los dos mundos” al combinar una proporcionalidad casi perfecta con la cercanía de los diputados elegidos en el distrito uninominal.”

    A lo mejor simplemente no es posible combinar ambos mundos. ¿Me equivoco?

    En cualquier caso, desde mi experiencia subjetiva en Alemania he visto locales con los despachos de los diputados en sus distritos, haciendo más cercanos a los diputados. Los he visto ir a dar charlas a locales de asociaciones vecinales, iniciativas ciudadanas o colegios de su distrito. Entiendo que esto es una experiencia subjetiva y anecdótica, pero desde luego es algo positivo que no tenemos en España.

  7. […] El codillo de la reforma: contra el sistema alemán […]

  8. gerion dice:

    Me voy a repetir, respecto a una elucubración que pergeñé hace un tiempo.
    El político es el profesional de la política, así que se les debería exigir al menos la carrera de ciencias políticas, independientemente de cualquier otra formación que pueda poseer.
    Debería, como funcionario, acceder a su puesto en el Parlamento por concurso-oposición.
    Se les debería englobar en uno u otro partido según unos cuestionarios periódicos para determinar su posición ideológica – todos sabemos que, con el tiempo, el ser humano sufre cierta deriva ideológica -.
    Deberían estar sujetos a evaluaciones de desempeño, según la definición de sus puestos de trabajo.
    Los partidos serían siempre los mismos – como en otros países -, y en la proporción adecuada para permitir tanto la gobernabilidad de la Nación, como la adecuada pluralidad ideológica. Siguiendo el modelo español, podrían ser: partido del gobierno (PG), partido de izquierda (PI), partido de derecha (PD), partido de centro (PC), partido federalista/nacionalista (PF) y partido mixto (PM).
    El partido del Gobierno estaría formado por los políticos de cada formación que fuesen elegidos para formar parte de ese partido en concreto durante la Legislatura, de modo que ningún otro partido pudiera identificarse completamente con él – ahora, el PP es el partido de Gobierno, pero seguro que estamos desperdiciando profesionales
    muy cualificados de otros partidos que, independientemente de su ideología, deberían ser ministros por el bien del Estado -.
    Cada cuatro años, la evaluación de desempeño establecería quiénes están en disposición de formar parte del partido del Gobierno, y entre esos se le ofrecería al pueblo la posibilidad de elegir.
    Sin olvidar que tendrían que legislar para que esas evaluaciones de desempeño y esas definiciones de puestos de trabajo no favorezcan a un grupo particular, para que examenes y méritos no puedan cambiarse según sople el viento, para evitar que el estatus de aforado les permita eludir sus responsabilidades legales. Y reglamentando para que todo ello quede perfectamente clarito, sin posibilidad de que un político-plaga pueda escapar impune o, mejor aún, incorporarse a las cámaras.

    • Manuel H dice:

      Vale, y tendremos parlamentarios cualificadísimos para la Política que no tienen ni idea de Derecho (cuando son quienes están a cargo de hacer las leyes), de ingenierías varias (buena suerte a la hora de elegir cargos para los ministerios de Fomento y Agricultura), de gestión sanitaria (ministerio de Sanidad) y así sucesivamente.

      Si hay una carrera superflua para ser parlamentario es precisamente Ciencias Políticas. Un Parlamento se ocupa de demasiadas cosas como para dejarlo en manos de gente que no sabe hacer otra cosa que política a nivel profesional.

    • gerion dice:

      Manuel, no conozco la composición por estudios del Parlamento, pero intuyo que la mayoría no son de Ciencias Políticas. Lo cual no dice mucho acerca de la adecuación de otras carreras para ejercer de Diputado o Senador, visto lo visto.
      La función de esta gente es coordinar equipos de técnicos y asesores, con vistas a exponer informes y promover medidas que permitan implantar mejoras para el conjunto del país. Tu visión parecería correcta si se esperase que un parlamentario fuera un técnico antes que un político, pero creo que no es así. Los técnicos están en los ministerios, no en las Cortes. Por eso, cuando le preguntas a un Ministro o a un Diputado, o a un Senador, acerca de datos concretos, no pueden responder con un dato contundente, salvo que dispongan del informe preceptivo.

  9. […] Simón (@kanciller) publicó el lunes una interesantísima y muy crítica entrada con el sistema electoral alemán que tantos adeptos, defensores y devotos tiene entre el politiqueo […]

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