Desde que empezó la crisis, quien no es ya danés anuncia abiertamente que aspira a serlo. Aunque no se diga de forma explícita, casi siempre que nos referimos al país escandinavo estamos hablando o de normas sociales o de instituciones. Hace unos días, Jesús Fernández-Villaverde publicaba una entrada en NeG donde discutía las diferencias entre estos dos conceptos, llegando a la conclusión de que la frontera entre norma social e institución es algo difusa, (con lo que estoy de acuerdo, aunque no con la implicación para España; sin embargo, queda para otra entrada). Aprovecho para hablar de un estudio magnífico que se fija tanto en Dinamarca como en la dicotomía norma social-institución.

El título es bastante explícito: Unwilling or unable to cheat? El objeto de la investigación es la evasión de impuestos, un favorito del debate político en España. La teoría económica nos dice que a mayor probabilidad de auditoría o inspección percibida (es decir, de ser pillado), menor será la incidencia de evasión (o fraude) fiscal, dado que bajará el beneficio esperado de hacer trampas para cualquier individuo. Lo opuesto también debería ser cierto: una probabilidad percibida baja de ser pillado debería estar ligada a una incidencia mayor de la evasión. Sin embargo, la paradoja es que, en la mayoría de países desarrollados lo que observamos es tanto una incidencia baja de la evasión como una probabilidad baja de ser pillado (dado que el porcentaje de declaraciones que se auditan es reducido). Una de las explicaciones propuestas es que median otras variables como la vergüenza, el sentimiento de responsabilidad, altruismo recíproco u otras normas sociales.

Sin embargo, hay otras causas posibles. Muchos sistemas tributarios de países desarrollados tienen mecanismos que permiten que algunos de los formularios de declaración de ingresos ya estén rellenados de antemano con datos enviados por terceras partes (como empleadores o bancos), simplificando bastante el proceso. De hecho, España es relativamente pionera en ese sentido, y cada año en época de declarar en EEUU suelen publicarse artículos quejándose de las dificultades de rellenar la declaración de ingresos estadounidense, que a menudo requiere del uso de software especializado (estos a su vez hacen lobby para evitar que se copien modelos como el español).

Para evaluar qué determina la evasión en Dinamarca, Kleven, Sáez y compañía tuvieron la suerte de convencer a la agencia tributaria danesa para llevar a cabo un experimento (mostrando, por cierto, lo maravilloso que es que las agencias públicas estén interesadas en colaborar con académicos para mejorar las políticas públicas). El caso de Dinamarca es especialmente relevante porque además fue el primer país (en 1988) en implementar un sistema de declaración de ingresos con formularios rellenados de antemano con datos de terceros.

El diseño fue el siguiente: durante la temporada de declaración de impuestos de 2007 y 2008 se tomó una muestra aleatoria de 42.800 contribuyentes. La primera parte del experimento consistió en auditar una submuestra de las declaraciones de ingresos del año 2007 para estudiar las características de la evasión. A menudo es difícil llevar a cabo un buen análisis de la evasión porque las auditorías no suelen ser aleatorias, sino que dependen, por ejemplo, de algoritmos que prioricen declaraciones con mayor probabilidad de fraude. Esto provoca lo cual nos deja con un sesgo de selección muy importante. La colaboración con la agencia danesa permitió que esta auditoría sí fuese aleatoria.

La metodología de la auditoría fue bastante sencilla. Las declaraciones se compararon con otras fuentes de información como datos administrativos, documentos adicionales enviados por el declarante, o información contable de empleadores. A pesar de lo intensivo de la auditoría, conviene tomar cualquier resultado como el límite inferior, dado que cualquier inspección solo descubre una parte de la evasión. De hecho, cuando se hicieron cálculos similares para el caso estadounidense, se multiplicó el número final por más de 3 (!!) para llegar a la estimación definitiva de evasión.

Las auditorías muestran que el total de impuestos evadidos (y detectados) constituye más o menos el 2,8% del total de impuestos (bastante similar, aunque algo inferior a la de EEUU, que fue un 4%). La incidencia de la evasión parece ser, por lo tanto, bastante reducida en Dinamarca (teniendo en cuenta siempre que estamos hablando de un límite inferior). Sin embargo, lo interesante es el alto nivel de heterogeneidad. Por ejemplo, la tasa de evasión (la cantidad de dinero que “falta” de la declaración original cuando se hace la auditoría) oscila entre el 1,1% de los ingresos para ingresos personales, el 4,9% para ingresos por compra y venta de acciones, y un máximo de 14,9% para los ingresos por cuenta propia.

La explicación es sencilla. La clave no son las características del declarante, sino la automatización del sistema de información. Las tasas de evasión para ingresos sin automatizar son muchísimo más altas en todos los casos (un 17,1% para el total de ingresos, 13,6% para ingresos por acciones, y 17,7% para ingresos por cuenta propia). Los datos de trabajadores por cuenta propia están inflador porque solo el 11% depende de sistemas automatizados, comparado con un 95% de los ingresos personales. Los investigadores encuentran que, aunque hay características (como el ser autónomo, el trabajar en una empresa pequeña, el estar casado, o el ser hombre) que están asociados positivamente con la evasión, los efectos son de una magnitud mucho menor que los del tipo de sistema de información. Por ejemplo, cuando se analiza el comportamiento de los trabajadores autónomos, uno se encuentra que tienen una incidencia tan baja de evasión en sus ingresos automatizados (0,33%, comparado con el 0,23% para el total de declarantes) como el resto de la muestra.

La segunda parte del estudio consistió en analizar los efectos tanto de las auditorías como de las amenazas de auditorías sobre los ingresos declarados, para así compararlos con la importancia de otros factores. Para evaluar el efecto de las auditorías, se observó el comportamiento del grupo auditado aleatoriamente en 2007 (al que por supuesto se le informó de la auditoría) el siguiente año, mientras que para evaluar la amenaza se optó por algo más complejo. Se dividió la muestra en tres grupos distintos: al primero se le envió una carta que advertía de un 100% de probabilidad de auditoría, al segundo se le amenazó con una probabilidad del 50%, y al tercero no se le envió nada, sirviendo así de grupo de control.

¿Qué efecto tuvo la temida auditoría sobre los declarantes que la sufrieron en 2007? Los resultados sugieren que el efecto disuasorio de las auditorías existe pero es comparativamente pequeño comparado con el de la declaración automatizada (aumenta apenas un 1%). En términos de la carta disuasoria, los resultados son similares, en el sentido de que aumentan los ingresos declarados (y por lo tanto reducen la evasión). Los efectos son proporcionales de acuerdo a la probabilidad de auditoría. El grupo del 100% ajustó sus ingresos más que el del grupo del 50%, en una proporción similar a la del grupo del 50% comparado con el grupo del 0% de probabilidad. Sin embargo, la magnitud del ajuste fue menor (hasta en el caso de la amenaza de auditoría segura) que el efecto de una auditoría real.

Queda claro que, tras sufrir una auditoría o amenaza, los declarantes ajustan su probabilidad de auditoría percibida al alza y en consecuencia aumentan sus ingresos declarados (en consonancia con el modelo teórico típico).  Sin embargo, la magnitud del efecto es baja en ambos casos. La explicación es que este ajuste se concentra prácticamente en su totalidad (un 91%) en los ingresos declarados de forma manual, que son una fracción pequeña del total por la prevalencia de la automatización en Dinamarca. En otras palabras, si tenemos un sistema tributario basado en declaraciones sin automatizar, la elasticidad de los ingresos declarados será comparativamente más alta, mientras que si dependemos totalmente de información automatizada, los efectos de las auditorías serán mucho menores, porque la cantidad de fraude ya es muy reducido de por sí, y el margen de ajuste menor.

Este experimento nos dice poco de si las normas sociales son mejores o peores en Dinamarca que aquí. Lo que sí nos sugiere es que quizá en ocasiones se sobrevalore la importancia de las normas sociales, y quizá la evasión o el fraude fiscal tengan causas más banales ligadas al registro tecnológico. Si a los humanos nos dan facilidades para portarnos mal, a menudo las aprovechamos.

Las conclusiones del estudio sirvieron, por cierto, para que la agencia tributaria danesa preparara un plan para extender los sistemas automatizadas a otras áreas con mayor incidencia de evasión como la compra y venta de acciones. Quizá vaya a resultar que la colaboración entre academia y sector público para mejorar la provisión de bienes públicos sí que está mediada por normas sociales.