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¿La práctica hace al maestro?

22 Ene, 2014 - - @politikon_es

Llevamos varias semanas a vueltas con el conflicto de la ampliación del Canal de Panamá (último capítulo del culebrón aquí). Por resumir, el consorcio ganador de la adjudicación de la obra, liderado por la española SACYR, le ha dicho a la Autoridad del Canal que no puede hacer la obra por el dinero estipulado en el contrato y que va a haber un sobrecoste de 1200 millones. Ahora las partes están en conflicto para decidir a quién le corresponde pagar el sobrecoste, si la obra se paraliza, si se retrasa… También hemos disfrutado de las declaraciones del Presidente panameño y de la Ministra de Fomento española (¡que viajó a Panamá y todo!), y parece ser que hasta la Unión Europea actuará como mediadora.

Vaya por delante que no tengo la menor idea sobre asuntos de ingeniería, así que este post no lo voy a dedicar a discutir si el sobrecoste que plantea SACYR está justificado o no. Lo que haré simplemente será apuntar un efecto negativo más del hábito de las “concesiones a dedo” que se ha vivido en nuestro país y que tiene que ver con la curva de aprendizaje de las empresas.

En su excelente entrada publicada en Nada es Gratis, Juan José Ganuza nos daba evidencia de la generalización de la práctica de los sobrecostes en España, en lo que a obra pública se refiere. Por un lado, en un artículo de su tesis doctoral, Ganuza determinó que el 77% de las obras públicas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento en 1994 tuvieron sobrecostes. Por otro, resalta que Inmaculada Rodríguez Piñeiro (Secretaria General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento 2009-2011) declaró en el año 2011 que “el 98% de los contratos firmados por la Administración Central desde 1996 han sufrido modificaciones”.

Son números que nos deben preocupar. Las obras públicas tienen unas características muy particulares, que hacen que el “learning-by-doing” o la curva de aprendizaje sean elementos clave para el precio de las obras futuras. Vamos a utilizar un símil culinario para explicar la curva de aprendizaje. Supongamos que queremos hacer una tortilla de patatas por primera vez, y que nuestro talento natural para cocinar es más bien escaso. Probablemente nos saldrá una tortilla penosa y habremos tardado mucho en hacerla: se nos habrá quemado la cebolla, habremos pelado las patatas torpemente, nos habremos pasado con la sal y el proceso de darle la vuelta habrá sido un rotundo fracaso. Pero como dicen, la práctica hace al maestro: en sucesivos intentos mediremos mejor el tiempo que hay que dejar la cebolla en el fuego, pelaremos las patatas mejor y más deprisa, echaremos la sal al gusto y le daremos la vuelta con arte y sin derramar nada fuera de la sartén.

En las obras públicas pasa algo parecido: es posible que la primera vez que una empresa hace una ampliación de una línea de metro se encuentre con características del terreno que desconocía y eso haga que el presupuesto se incremente, pero si la siguiente ampliación es en un territorio de características similares, la empresa ya sabrá cómo enfrentarse al problema de la mejor manera y cuánto le va a costar. En términos técnicos, la curva de aprendizaje implica que el coste unitario decrece con la producción agregada.

¿Cuáles son los efectos en el medio plazo de adjudicar una obra “a dedo”, en lugar de al contratista más eficiente? Supongamos que una empresa gana una obra licitando temerariamente a la baja¹. Debido a la diferencia en el poder de negociación entre contratista y Administración una vez que la obra está empezada y surgen los sobrecostes (que hacen que la alternativa elegida ya no sea la más barata), la Administración tendrá que pagar al menos una parte de éste, porque la opción de que otra empresa continúe con la obra es aún más costosa. Por tanto, tenemos un coste inmediato para las arcas públicas. Pero también tenemos un coste futuro: esta empresa habrá aprendido a hacer la obra mejor y por tanto reducirá sus costes para la próxima. Pero si la empresa más eficiente hubiera tenido acceso a este proceso de aprendizaje mediante la concesión de la obra, la rebaja en precios habría sido aún mayor en obras posteriores porque la empresa más eficiente ya partía de un presupuesto inicial menor. Así, tenemos lo que pagamos ahora y el ahorro que dejamos de tener mañana.

Por este motivo, no puedo evitar mostrar escepticismo cuando oigo a los altos cargos públicos pavonearse de que las empresas españolas consiguen contratos de obra pública en el extranjero a la vez que afirman que son las mejores y las que más experiencia acumulan. Señores altos cargos: la experiencia acumulada en entornos poco transparentes no nos hace tan buenos como ustedes creen para competir en el entorno internacional. Ah, y las noticias de los sobrecostes corren como la pólvora, así que les informo de que ahora mismo la fiabilidad de la “Marca España” está más que en entredicho.

 

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¹: Este supuesto, visto lo visto, no es nada descabellado.


17 comentarios

  1. Aloisius dice:

    Pensar que los sobrecostes sólo ocurren en españa es un poco ciencia ficción. Quizá el problema viene más por el uso de distintas condiciones contractuales, que en españa tienden a ser «re-measurement contracts», mientras que el contrato en el caso que comentas de Panamá es un contrato «lump sum». En este tipo de contratos el contratista toma más riesgo, y debería al hacer su oferta tener esto en cuenta, y poner un precio de manera acorde. Esto es un fallo común de los contratistas españoles, que siempre asumen que podrán negociar cambios con la administración. Pero no sólo los españoles, esto es un problema en todos lados, contratistas franceses, irlandeses y de muchos otros sitios se ven en esta situación con una frecuencia bastante alta.

  2. Alatriste dice:

    Aloisius, abundadno en lo que dices hace muy pocos días hubo una considerable dosis de cachondeo – totalmente justificado en mi opinión – a cuentas del nuevo aeropuerto de Berlín – que no solo lleva ya inmensos sobrecostes sino que no se sabe cuándo entrará en servicio – y los sobrecostes del 1.000% en la construcción de un nuevo teatro en Hamburgo…

    Pero lo que yo querría señalar es otra cosa: está muy bien hablar de licitar «temerariamente a la baja» pero quien acepta esa licitación no lo hace a ciegas, sabe perfectamente que está aceptando una oferta temeraria. Para empezar no es tonto del bolo, y para terminar ahí están los competidores, que no se cortarán a la hora de decir con todas las letras que hacer la obra por ese dinero es imposible.

    En otras palabras, este cuento no va de un listo (SACYR) y un tonto (Panamá). Va de dos listos.

    • María Martín dice:

      Lo de que hay sobrecostes en todos lados es verdad, pero el porcentaje de modificación en el 98% de contratos que se firman con la Administración Pública creo que es difícil de igualar.

      Y claro que va de dos listos, el problema es que los tontos contribuyentes españoles tenemos muchas papeletas de pagar, al menos en parte, el pato: como poco, ya hemos pagado las gestiones de la Ministra de Fomento en Panamá. También puede pasar que si Panamá rompe en contrato, se quede con una fianza que avaló el consorcio de capital mixto (fundamentalmente público) Cesce por una cuantía de 150 millones.
      http://www.elmundo.es/economia/2014/01/06/52c9d15322601dbd0a8b457c.html

      A mí personalmente me daría igual que las dos partes quisieran medir su listeza a sus anchas si no hubiera dinero público de por medio.

  3. Epicureo dice:

    Efectivamente, el sobrecoste de las obras públicas no es nada exclusivo de España; las grandes infraestructuras en todo el mundo tienen sobrecostes en el 86 % de los casos, con una media del 28 % de incremento, muy en la línea de lo que ocurre aquí. Esto tiene muchos motivos.

    Uno muy habitual es la falta de precisión y de detalle en los estudios previos. Las administraciones tienen tendencia a ahorrar en estas partidas, a pesar de que al final supone un coste mayor.
    También son fuentes de sobrecoste las modificaciones a media obra, por capricho de la Administración a veces, otras por imprevisión.

    En ocasiones el aumento de coste se debe a paralizaciones y cambios debidos a descoordinación con otras administraciones (como las confederaciones hidrográficas) y a denuncias judiciales por parte de organizaciones ecologistas y similares (hoy en día algo muy habitual en España).

    Finalmente, cuando se habla de «baja temeraria» hay que saber de lo que se habla. No es algo que se decida porque sí a posteriori. La administración debe detallar previamente en la subasta las condiciones necesarias para que una oferta sea considerada temeraria: por ejemplo, que sea un 10 % menor que la media de las presentadas. Con esta cláusula, que es menos rigurosa de la que se aplica en las obras públicas españolas (en España, al contrario que en Panamá, no se admiten bajas temerarias), el resultado de la subasta del canal habría sido muy distinto.

    Así que en este caso sí que tenemos dos listos (o dos tontos): por un lado, la autoridad del canal que quiere la oferta más barata sea cual sea y sin tomar precauciones, y por otro el consorcio que se imagina que dada la falta de concreción la autoridad sería flexible con los sobrecostes.

    • María Martín dice:

      Gracias por la info y la clasificación! 🙂
      Es cierto que hay que aclarar que a veces estas negociaciones son positivas, cuando se puede hacer algún añadido que es beneficioso y que no estaba inicialmente previsto.

      De todas formas, yo no he dicho que SACYR en este caso haya licitado a la baja. He dicho: «supongamos que gana la obra una empresa que licita temerariamente a la baja», para poder exponer los costes presentes y futuros que tiene tal acción en las arcas públicas, que a veces sólo vemos el coste inmediato porque no tenemos en cuenta el efecto de movernos en la curva de aprendizaje.

      De hecho, digo explícitamente que el post no está dedicado a juzgar si lo de SACYR está justificado o no, porque simplemente no lo sé.

      • Epicureo dice:

        Ya que lo mencionas, no acabo de seguir el razonamiento. ¿Qué es lo que supones, que se adjudica la obra a dedo o a la empresa que hace baja temeraria? Las dos cosas a la vez no pueden ser. ¿Por qué supones que la empresa que hace baja temeraria es menos eficiente que otra? No tiene por qué ser así.

        • Gliuon dice:

          Creo que aparte de que se adjudique o no a dedo, se oferta una licitación por debajo del coste real final de la obra (parece que esto es lo que se entiende en el artículo por «licitar temerariamente a la baja», que no tiene que ser un valor que sea «pueda ser anormal o desproporcionado» o «temerario» según el pliego del concurso donde se fija ese valor ya que todos juegan a lo mismo) porque se ve claramente por unas razones u otras que se puede modificar la obra y obtener beneficios. Esta modificación puede ser por razones más reales o menos «reales» (no solo se podría ser corrupto en la adjudicación).
          Si hay una mejora en la «maestría» y eficiencia en la ejecución de obras aunque sea a dedo puesto que se sabe mejor manejar las obras para que deriven hacia el modificado con cada obra que termina en uno con beneficios (y todo eso sin mediar la corruptela), el problema es que aterrizar en un nuevo territorio sin conocer todas las variables comporta que salgan mal las cosas algunas veces.
          Otra cosa es que eso sea eficiente para el «bien público». Pero es solo cuestión de cambiar las reglas de juego. Una vez se cambió el control de los modificados y se introdujo que estos debieran ser licitados para porcentajes menores que los que se habían considerado hasta entonces se produjo un cambio en los riesgos tomados. A partir de ese momento es más probable que una obra que estaba haciendo una empresa con una baja en la licitación por debajo de coste no consiga la licitación del modificado.
          También hay que incidir sobre una cosa que es fundamental: en general los proyectos están muy limitados en muchas ocasiones ya que los recursos destinados a la redacción son muy limitados por muchas circunstancias (desde obras de emergencia a caprichos/promesas/cacicadas).

        • Maria Martin dice:

          A ver, aclaro 🙂
          Digamos que la Administración le quiere dar la obra a Pepito. Dársela porque sí está feo y no es muy legal, así que Pepito presenta la oferta más barata para que a ojos del público, esté justificado que sea el ganador. Esto es un ejemplo de dar obras a dedo y licitar a la baja temerariamente, porque Pepito tiene que asegurarse de quedar mejor que cualquier otro rival.

          Sobre que sea menos eficiente, no necesariamente tiene que ser así, pero es una posibilidad con la que hay que contar: puede pasar que Pepito + sobrecostes de Pepito sea más caro que Juanito + sobrecostes de Juanito, pero Pepito se ha llevado la obra (con el correspondiente beneficio futuro del aprendizaje) y Juanito tendrá que esperar otra oportunidad.

    • Aloisius dice:

      La autoridad del canal tomó suficientes precauciones, por ejemplo una fianza de 150 millonazos. Aparte de esto, la obra se adjudicó por un precio muy en línea con las estimaciones de la autoridad del canal, con lo que nadie podría haber pensado que esto era una baja temeraria.

      Curiosa la afirmación de que en españa no se admiten bajas temerarias. La definición de baja temeraria ya es algo imposible, con lo que el decir que en general no se admiten me parece un poco optimista. La realidad es que no es posible saber si una oferta es una baja temeraria o no simplemente mirando la oferta. Y rara vez se puede afirmar que una oferta es una baja temeraria incluso tras investigarla a fondo.

      • Epicureo dice:

        Es perfectamente posible definir una baja temeraria. La forma más sencilla es por comparación con las demás ofertas: si una oferta es mucho más baja que las demás, es probable que sea una baja temeraria. En algunas administraciones españolas se excluyen las que son un 10 % más bajas que la media; en otras el criterio es todavía más estricto.

        Evidentemente, las empresas excluidas pueden justificar su baja si se debe a algo extraordinario, por ejemplo que disponen de una tecnología nueva.

  4. José Luis dice:

    Mi experiencia en proyectos, aunque no sea de obra civil, es que los departamentos comerciales no suelen concretar mucho el alcance de las ofertas (*) porque esa incertidumbre hace que el cliente se imagine el resultado a su gusto y el proveedor no se ha comprometido realmente en ese resultado (**).

    Sin embargo, cuando luego el proyecto debe ejecutarse esa incertidumbre tiene que desvanecerse y hay tres opciones: el cliente tiene mucho poder y el alcance se modifica para cubrir lo que quiere sin aumentar costes, el proveedor tiene mucho poder y el alcance no se modifica o, por último, el cliente y el proveedor negocian y llegan a algún tipo de acuerdo (por ejemplo ampliando alcance pero también el importe del proyecto).

    Y, aunque nada de esto haya pasado, muchas veces el cliente no conoce lo suficiente lo que quiere como para concretar en la solicitud de la oferta y lo que quiere lo define a posteriori. Aquí, aunque el comercial de nuestra empresa haya sido previsor y haya puesto un colchón en la oferta, muchas veces ese colchón es insuficiente. Podría poneros ejemplos reales, pero no quiero dar casos y datos concretos de clientes.

    (*) Da igual que el cliente haya elaborado un pliego, RFP o como quiera llamarse. Por ejemplo, un contenido típico en un proyecto software es que el sistema «ofrezca informes» de algo. Pero claro, ¿qué es un informe? ¿una exportación en PDF? ¿un sistema consultable totalmente on-line? ¿agregando datos? ¿aceptando parámetros de entrada que alteren el funcionamiento? ¿consultable off-line desde un dispositivo móvil? …

    (**) Continuando el ejemplo del informe, el proveedor dice que el sistema sí ofrece informes y el cliente se imagina todo tipo de informes que satisfacen sus sueños más húmedos de reporting (tablas dinámicas, análisis por diversos criterios, agregaciones por cualquier criterio, datamining, todo tipo de formatos de salida, etc.). Sin embargo el proveedor considera un informe una exportación a Excel de un listado con los datos tal y como se ven en pantalla y nada más. Así, luego, cuando el cliente vaya a generar informes, no será sorprendente que diga que lo que el proveedor llama informe no es lo que él llama informe.

  5. Ingeniero dice:

    Trabajo en una ingeniería, que vendría a ser el socio del consorcio que queda entre el cliente y la constructora.

    Por experiencia puedo decir que tanto cliente como constructora son unos piratas, pese a que los distintos tipos de contrato y sus cláusulas particulares delimitan muy bien las competencias y responsabilidades. La constructora generalmente busca ampliar su margen de beneficios con sobrecostes a partir del mínimo error en las especificaciones del cliente o colando documentos que el cliente apruebe sin fijarse en los errores que contiene.

    Por otro lado, el cliente en la mayoría de contratos, siempre que no tenga prisa por construir el proyecto, puede jugar con la ingeniería a pedir cambios (no remunerados si es una fase preliminar) de forma que sea muy difícil cumplir los plazos por razones obvias, suponiendo una penalización a la empresa o al consorcio.

    Es una guerra cuyo campo de batalla queda delimitado por el contrato, y contendientes los hay más y menos honrados. En mi caso, Sacyr es uno de nuestros principales socios porque nos conviene, no porque sea agradable. Igual que toca trabajar con muchos clientes exquisitos, peculiares, y/o «piratas».

    En el tema de Panamá, al no conocer ni el contrato ni los documentos técnicos sólo queda esperar al arbitraje y seguir especulando con la relación entre avales públicos y financiación «anónima» de los partidos.

  6. AmalricNem dice:

    Aunque está un poco feo, voy a citar mi blog porque escribo sobre estos temas principalmente.

    En estos dos post http://ruedaycarril.wordpress.com/2013/06/25/sobrecostes-e-infrabeneficios-las-previsiones-en-proyectos-de-transporte/ y http://ruedaycarril.wordpress.com/2013/12/09/complejidad-e-incertidumbre-en-proyectos-o-porque-los-ingenieros-no-somos-tan-listos-como-nos-creemos/ se describe el estado del arte de la literatura de gestión de proyectos sobre los problemas estilo panama.

    Según los analisis realizados sobre las bases de datos de proyectos recogidos por Flyvbjerg,no hay apenas «learning by doing» en obra publica, ni en españa ni en ningún lugar del mundo y desgraciadamente la tendencia es incluso a aumentar los sobrecostes, sobre todo en los proyectos con un alto componente de tecnologias de la información y en paises en desarrollo.

    En ningún momento se hacen adjudicaciones a dedo, sino que se hacen adjudicaciones por oferta economica, complementada con oferta tecnica. En cuanto a las bajas temerarias en muchos casos dan problemas cuando por un cambio metodologico o tecnico importante un contratista oferta muy por debajo de la competencia y aun asi es rentable para el, ya que no consigue el contrato pese a que su oferta es claramente la mejor de forma justificada.

    España está en una situación «normal» dentro del mundo de los sobrecostes y no tenemos un gran problema ahi, pero si en la metodologia de selección de proyectos y análisis coste beneficio para seleccionar los mas interesantes.

    • Maria Martin dice:

      Hola!
      Gracias por el comentario, es muy ilustrativo 🙂

      Sin embargo, me gustaría discutir algunas cosas:

      1) A Flyvbjerg yo le conozco sobre todo por sus escritos acerca de grandes obras (pero no soy una entendida ni mucho menos). Ahí estoy de acuerdo en que no hay mucho learning by doing: no todos los días salen proyectos como el Canal de Panamá o las Torres Petronas. sin embargo, en el tema de trenes y metros, por ejemplo, sí hay learning by doing.

      2) Sobre que estamos en una situación normal, me gustaría saber si puedes aportar datos del porcentaje de modificación de contratos con la Administración Pública en otros países. Alcanzar el 98% de aquí es un reto!

      3) El problema de la incertidumbre que planteas es claro: a la Administración llegan muchas ofertas que no son fácilmente comparables, y lo más barato no necesariamente tiene que ser lo mejor.

      • AmalricNem dice:

        Perdona por la tardanza en responder.

        Te respondo punto por punto.

        1) En el tema de obras recurrentes, es decir, obras parecidas a otras ya ejecutadas si que hay «learning by doing» pero requiere que haya un flujo de obras con cierta continuidad, en mi experiencia el volumen de obras de mas de cierto tamaño es demasiado pequeño para mantener un nivel de mejora especifico para ese tipo de obras muy grande. En general las curvas de mejora son funciones exponenciales y como el volumen de obra no crece suficientemente no hay grandes mejoras en «tecnicas especificas».

        2) No tengo datos y es posible que seamos los primeros pero no tengo datos a favor ni en contra.

        3) Creo que hay que hacer un esfuerzo en separar los diferentes tipos de incertidumbres y tratarlos de forma especifica.

        Os recomiendo dos articulos sobre el tema subastas-concursos de un ex-presidente de RENFE operadora Teofilo Serrano y su experiencia en el tema. http://ingetrenes.blogspot.com.es/2012/12/breve-reflexion-sobre-concursos_14.html y http://ingetrenes.blogspot.com.es/2013/01/mas-sobre-concursos-y-subastas.html

    • Alatriste dice:

      Un artículo muy interesante. Pero eso de que el problema es la marca «sector público» me chirría bastante. Mi experiencia personal no es en construcción sino en informática, pero en la empresa privada he visto exactamente lo mismo a la hora de contratar proyectos.

      Para empezar, está la tenebrosa y detestada figura del comercial. En mi grupo solemos decir que si un cliente pide un burro volador orientado a objetos, el comercial no dirá que eso es imposible sino que preguntará de qué color lo prefiere… después entra a bailar la dirección y a partir de ahí viene el proceso descrito en el artículo de infravaloración de la magnitud del trabajo y sus dificultades, sobrevaloración de las capacidades propias, megalomanía gerencial, olímpico desprecio por los obstáculos y los peligros potenciales, y puro y simple «error malicioso» para conseguir el contrato. Y en ocasiones decisiones «raras» con un cierto tufillo a billetera.

      El resultado es que en cuanto se ha firmado el contrato y empieza a formarse el equipo, antes de que se haya escrito una sola línea de código, para los técnicos muchas veces ya es posible asegurar sin temor a equivocarse que el proyecto o será un fracaso, o se retrasará mucho sobre la planificación prevista, o tendrá un sobrecoste brutal, o una combinación de las tres cosas.

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