Política

Las bases teóricas de ‘Yes, Minister’

22 Feb, 2013 - - @jorgegalindo

Si por estos lares tenemos un programa de televisión de cabecera no es un informativo, ni un programa de investigación periodística, ni un programa de debates. Es una serie. Británica, además: Yes, Minister. Los 38 episodios de la serie inglesa (incluyendo la secuela Yes, Prime Minister) son de visionado obligado para cualquiera que esté interesado en cómo se hace política pública. Nosotros la citamos a menudo como ejemplo.

La idea central que se desprende de la serie es el enorme poder de la burocracia para imponer sus objetivos y su agenda, incluso frente a los del conjunto de los votantes o las decisiones de los políticos electos. Esta idea se desarrolla en diversos niveles, situaciones y casos. Y el sabor con que se queda el espectador capítulo tras capítulo es claro: la burocracia siempre gana.

En realidad, las raíces teóricas de esta perspectiva son profundas. En 1971, nueve años antes de que comenzase a emitirse Yes, Minister, el economista William Niskanen publicaba el libro Bureaucracy and Public Economics. En él proponía un modelo según el cual las agencias estatales son maximizadoras de su presupuesto. Al mismo tiempo, monopolizan la oferta del sector en el cual operan. El proceso funcionaría así: los votantes (ciudadanos) demandan una serie de servicios. Pero quien responde a esta oferta de manera directa son los políticos electos, que se comportan como maximizadores del voto. Una vez han recogido las demandas de la población, acuden a las agencias. Pero éstas tienen, como decía, un poder de monopolio, y por tanto pueden hacer ofertas del tipo “lo toma o lo deja” (más aquí). Esto es: ninguna otra entidad puede proveer al político de ese servicio. El político está, por tanto, atrapado entre las demandas de los votantes y el poder de los burócratas. Al final, el equilibrio se encuentra entre los segundos y los terceros: la agencia aumentará la producción hasta el punto en que los ciudadanos puedan soportar una unidad adicional de coste (impuesto) por unidad adicional de provisión del servicio (médico, profesor, administrativo, bombero, policía…).

Para quienes hayan visto la serie esta historia resultará familiar: el ministro Jim Hacker se enfrenta constantemente a  Sir Humphrey Appleby aduciendo que la ciudadanía pide una Administración más ligera, eficiente y ajustada a sus necesidades. Mientras, Sir Humphrey, su primer secretario (y antes de otros muchos ministros, claro) pelea por mantener el tamaño del aparato burocrático que se extiende bajo él.

Sin embargo, literatura posterior a Niskanen (y a Yes, Minister también) ha hecho evolucionar esta aproximación hacia algo que se parece más a un problema del tipo principal-agente: el cuerpo burocrático (la agencia) cuenta con información e incentivos que le llevan a una provisión del servicio del tamaño X y del tipo Z. El político (el “principal”) tiene distinta información y diferentes incentivos, que llevan a niveles distintos X* y Z*. El político manda, pero tiene problemas para hacer cumplir su mandato y su plan porque su información no corresponde con la de la agencia, y porque no puede controlar todos sus movimientos.

Es importante hacer notar que en subsiguientes versiones y críticas se incorpora el hecho de que puede suceder que haya muchos ‘vigilantes’, esto es, varios órganos electos que sean o se sientan responsables de la misma parcela de política pública. En el caso de España esto es particularmente claro, dada la escasa definición en la separación de algunas competencias. Si a esto le sumamos escasa transparencia de las Administraciones, resulta difícil que el votante estructure sus demandas de manera clara para que el político las ejecute.

Tampoco se asume ya que las agencias mantienen el monopolio sobre casi ningún servicio público, con lo que en realidad compiten con otras entidades por la provisión de algún servicio. Con ello, no podrían maximizar su beneficio (es decir, su presupuesto) como lo hace un monopolio (equiparando coste marginal e ingreso marginal), sino que tendría que rebajarlo y ajustarlo. Este es un argumento relativamente sólido para incorporar modelos que incluyan alguna dimensión de competencia en la provisión de servicios públicos. Por supuesto, habría que hablar de cuáles y de cómo: no es lo mismo la gestión privada de la sanidad que hablar de cheques escolares. Sin embargo, debemos mantener en mente la idea general (que las burocracias tienden a tener demasiado poder de mercado en los servicios de los cuales proveen a los ciudadanos y pueden estar ‘sobreproduciendo’).

Porque, en cualquier caso, el aprendizaje central sigue vivo: las burocracias, por naturaleza, tienden a extenderse más allá de las preferencias/necesidades de los ciudadanos. Ahora bien, muchos toman estos insights, igual que toman Yes, Minister como prueba de que el Estado ha de mantener sus manos fuera de la mayor parte posible de aspectos. No es casualidad que Niskanen fuese un destacado asesor de Ronald Reagan y dirigiese el Cato Institute, conocido por sus posturas a favor de la reducción del Estado. Ni que la mentada serie tuviese éxito en la era de Margaret Tatcher. Pero bajo mi punto de vista tanto las aportaciones teóricas como la ilustración televisiva admiten una interpretación distinta, que para mí es más apropiada: la burocracia ha de tener un tamaño ajustado y una estructura ágil*, y el diseño ha de asegurar que no haya incentivos sino hacia el incremento del bienestar de los ciudadanos. Pero no nos estamos refiriendo directamente a las áreas del Gobierno, a si el Estado es mejor o peor para asignar tal o cual recurso. Tampoco a los factores objetivos que pueden hacer variar el tamaño del Estado. Como dijo el mismo James Buchanan en una conferencia de 1978, se trata de “politics without romance“, y esto no tiene por qué implicar un Estado menor en términos de áreas de las que decide hacerse cargo. Pero sí una Administración bien diseñada: transparente, profesionalizada, con tamaño ajustado, con dobles controles (políticos y ciudadanos), e introduciendo, si corresponde, mecanismos de competencia.

 

*Probablemente hay un par de razones para preferir una cierta rigidez en la Administración: por definición, ésta ha de proveer a la sociedad de estabilidad, y a la vez una cierta impermeabilidad para evitar la captura por parte de intereses privados que no responden a la mayoría es deseable.