Política

Los peligros de la separación de poderes

2 Nov, 2012 - - @kanciller

Un debate clásico dentro de la ciencia política, en  particular entre los que nos dedicamos a la política comparada, es el de las ventajas o inconvenientes que tiene la separación de poderes, en concreto entre el legislativo y el ejecutivo. Como los debates en la academia suelen tener una base empírica, la controversia parlamentarismo /presidencialismo se fija de manera especial en la trayectoria de América Latina el siglo pasado. A lo largo de su historia, al menos hasta la consolidación democrática de los 80, se ha planteado que los sistemas presidenciales presentes en aquellos países han podido ser una fuente de inestabilidad que ha facilitado el colapso de sus regímenes democráticos.  Uno de los politólogos que más ha comentado el tema ha sido Juan Linz (el abuelo de la ciencia política en España), el cual se declara partidario incondicional de los sistemas parlamentarios.

Las críticas de Linz al sistema presidencial se apoyan en dos argumentos. El primero es el hecho de que existe potencial choque de legitimidades. En un sistema parlamentario se escogen diputados y estos, a su vez, a los primeros ministros. Por lo tanto, la elección del ejecutivo es indirecta pero sigue un solo canal institucional. Sin embargo, en el caso del presidencialismo, tanto el legislativo como el ejecutivo son elegidos directamente por la ciudadanía. Esto hace que haya dos canales paralelos de legitimidad y que, por lo tanto, en caso de desavenencia entre ambos poderes, no existe la preponderancia clara de uno sobre otro. El segundo argumento de Linz es que, dado que hay un mandato fijo para ambos poderes, ninguno de los actores tiene incentivos para moderarse. En un sistema parlamentario la supervivencia del ejecutivo depende de sus apoyos en la cámara luego tiene buenas razones para querer ser inclusivos hasta logar una coalición ganadora. En el ejecutivo presidencialista no hay ninguna necesidad de seguir esta política ya que el mandato es fijo y esto hace que haya mayor potencial riesgo de polarización. Ambas ideas harían que el país fuera más propenso a la desestabilización, incluyendo una potencial intervención del ejército como fuerza mediadora entre ambos poderes.

En general hay bastante consenso en que las crisis institucionales son más frecuentes en los sistemas presidenciales que en los parlamentarios aunque no están tan claros  cuales son los mecanismos que lo explican. Algunos autores como Mainwaring han comentado que es importante considerar también que el riesgo de colapso variará en función de si existe o no un sistema multipartidista en el legislativo. Otros, como el amigo de la casa Przeworski, han mencionado que es importante saber el tamaño o la fuerza de la coalición que da apoyo al gobierno. En todo caso, es evidente que las variables cruciales son saber en qué medida el presidente dispone de apoyos en las cámaras, cómo integra a estos apoyos en su ejecutivo con ministerios o secretarías y, por descontado, en qué medida hay mucha o poca polarización en su sistema de partidos (si hay mucha distancia ideológica). Pensad que las reformas institucionales que se han hecho en los últimos tiempos en sistemas presidenciales van bastante en la línea de reforzar el único elemento sobre el que se puede incidir, aumentar los apoyos del presidente en el legislativo. Por ello la tendencia ha sido a hacer concurrentes las elecciones presidenciales y legislativas; celebrarlas en paralelo aumenta el efecto “arrastre” en el electorado y hace más probable que los electores cojan papeletas del mismo color, facilitando así la gobernabilidad del país.

En todo caso, a estas alturas del siglo XXI, creo que en los sistemas presidenciales de América Latina hay que pensar menos en las posibilidades de un colapso a través de los golpes de Estado del siglo pasado (creo que hay menos opciones realistas) y mucho más en posibles crisis institucionales que dejaran la ventana abierta a caudillismos o remplazos en el poder de dudosa legitimidad. Hay buenas razones para pensar que las instituciones no solo pueden facilitar que haya una crisis de poderes, sino que también interactúan con otros posibles desafíos endógenos o exógenos. Una crisis económica internacional o una pobreza o desigualdades galopantes son desafíos muy ciertos que se relacionan necesariamente con el margen de maniobra que dejen las instituciones nacionales. Algunas investigaciones sobre el tema se han puesto a indagar sobre los determinantes, no del colapso del régimen en el presidencialismo latinoamericano, sino de las razones por las cuales un presidente es desplazado del poder sin haber acabado su mandato.

Lo que me resulta más interesante de toda esta nueva literatura es que en vez de centrarse en el rol de los militares, se resalta que desde 1978 los que han puesto más en riesgo la continuidad de una presidencia han sido actores civiles, ya sea desde los Congresos, desde las calles o la combinación de ambos. Los presidentes que fueron desplazados del poder fueron los mismos que tendieron a cambiar bruscamente su programa (sobre todo para perseguir políticas liberales), que no tenían mayoría en el parlamento o que tenían algún tipo de escandalo de corrupción. Lo curioso es que sean en todo caso las protestas callejeras – que obligan a un grado variable de represión de las fuerzas de orden público – las principales determinantes de la caída final del Presidente a mediados de su mandato.

Creo que los ejemplos recientes que hemos visto en Honduras o Paraguay certifican que los retos a la legitimidad y la autoridad presidencial es algo que continúa plenamente vigente aunque por vías diferentes a las de las décadas de los 60 o 70. Según estamos viendo, hoy los retos principales que tienen los sistemas presidenciales – más vulnerables que los parlamentarios – sigue siendo la difícil relación del ejecutivo con los apoyos relativos que tenga en la legislatura y, si me apuras, cómo se encaucen de las protestas callejeras que siguen identificando en la presidencia el símbolo más representativo de la política nacional – la amenaza del cesarismo es indudable – .

En todo caso, merece la pena una reflexión respecto a las garantías de accountability de los sistemas presidenciales y los parlamentarios (estoy en tipos ideales, no hablo de casos concretos). Supongamos que hay una crisis económica en un país parlamentario y el ejecutivo toma decisiones estúpidas. Lo normal es que, como reacción, la coalición de partidos que apoya al ejecutivo tienda a agrietarse, le retiren su apoyo y, si no puede sumar apoyos nuevos para gobernar, se convoquen nuevas elecciones. Lo cierto es que parece que cierta rendición de cuentas ha operado; la crisis se ha llevado por delante al gobierno y una nueva mayoría intentará hacerlo mejor.

Pero supongamos esta misma crisis en un sistema presidencial con un Presidente haciendo tonterías. Aquí la accountability parece mucho más difícil. El mandato presidencial es fijo y aunque la coalición del legislativo puede romperse, los poderes son independientes. Por lo tanto, los mecanismos de excepción como el impeachment se convierten en la única válvula de escape para hacer al Presidente responsable a mitad de su mandato. Es decir, que el presidencialismo corre el riesgo de convertir el mecanismo de seguridad en habitual para disciplinar a los ejecutivos, lo que no es precisamente positivo para al salud del régimen. Por esta razón creo que cuando haya alguien que defienda una plena separación entre los poderes legislativos y ejecutivo deberá ser capaz de ofrecer buenas garantías para conjurar este riesgo. Mientras, creo que me quedo con mis viejos sistemas parlamentarios.


24 comentarios

  1. Molari dice:

    Respecto a la accountability, en los sistemas parlamentarios donde una coalición de partidos soporta al gobierno queda muy difícil para el votante distinguir que partido o partidos de la coalición son los responsables de las “malas” políticas públicas.

    En un sistema presidencial no hay tal duda, el partido gobernante es el responsable.

    Sobre el mecanismo para adelantar elecciones en ambos sistemas, en mi opinión en un sistema presidencial el impeachment no debería existir, o ser algo casi absolutamente imposible de conseguir. La forma de forzar nuevas elecciones debería venir de la fuente original, la ciudadanía, mediante la convocatoria de un referendum revocatorio, convocado por una mayoría muy cualificada en el congreso, una cámara formada por ciudadanos seleccionados aleatoriamente o un número elevado de firmas que lo pida.

    ¿Porqué tenemos tanto miedo a dejar votar al ciudadano? Los políticos son representantes de la ciudadanía, pero se echa de menos un poquito de democracia directa ahora que es técnicamente muy fácil de implementar.

  2. Francisco dice:

    ¿Cuál es la clave del éxito de Estados Unidos?

    • Pablo Simón dice:

      Puede ir desde su peculiar formación histórica (de expansión hacia el Oeste) hasta el hecho de que la descentralización política en forma de federación genere “premios secundarios” que hacen que la presidencia pierda valor y, por lo tanto, haya un acomodo más fácil de los políticos en caso de perder. No conozco literatura pero siempre se lo califica como un caso excepcional

      • Marc dice:

        Es posible que en EEUU los contrapoderes entre instituciones sean “eficaces”?

        O también, el hecho de que muchas veces, cuando el Presidente pide algo, “el pueblo” hace caso a su lider?

        • Pablo Simón dice:

          Sí, creo que es un punto muy importante el de los checks and balances, también avalada por una larga experiencia democrática. Sobre eso último ya no tengo tanta idea…

          • Carles Sirera dice:

            ¡Estados Unidos tuvo una Guerra Civil para decidir dónde estaba la soberanía (la palabra ausente de la Constitución)!
            Después, dos guerras mundiales terminaron por consolidar la figura del Presidente y del Gobierno Federal que, como algunos historiadores y politólogos opinan, terminó en la Guerra Fría, el escenario que permitió el desarrollo de la administración federal, que hasta ese momento era insignificante en comporación con la estatal o comunitaria (municipal).
            Y, finalmente, la elección del Presidente, a día de hoy, tampoco es directa como salvaguarda contra populismos.
            Por otra parte, su historia institucional también ha tenido ejemplos de golpes institucionales. Sólo hay que recordar la Remove Act de Jackson y cómo desobedeció al Tribunal Supremo en The Nation Cheroke vs. Georgia.

            • Henry dice:

              Siento curiosidad, Carles ¿cuál es exactamente tu argumento? Listas casos de muy distinta naturaleza y es difícil saber lo que quieres decir con ellos.

              • Carles Sirera dice:

                Que la tradicional “estabilidad” del sistema político norteamericano es discutible: una guerra civil que, en la práctica, hizo saltar por los aires al país y supuso una lectura de la Constitución anti-constitucional. Una ley, la remove Act, que violó una sentencia del Tribunal Supremo y demostró que el Presidente está por encima de esta institución si tiene el apoyo de la opinión pública y que también puede saltarse la consitución. Por no hablar que el papel internacional de los USA y las dos guerras mundiales, más la guerra fría, son las razones exógenas que explican el fortalecimiento de la figura del presidente en el siglo XX y la fuerza del gobierno federal.
                Es decir, que el check and balances tiene su precio y que, en la práctica, no ha sido tan eficaz como suele pensarse, especialmente porque en el siglo XX ha esado limitado/condicionado por los escenarios de conflicto internacional (¿Qué papel juega el Senado en las relaciones internacionales a día de hoy?).

                • Henry dice:

                  Pero estamos de acuerdo que, en términos comparados, ha tenido bastante éxito, ¿no? ¿Qué otro país ha tenido menos inestabilidad con tan pocos cambios en una constitución tan antigua?

                  • Carles Sirera dice:

                    ¿Reino Unido?, ¿Suecia?, ¿Noruega?, ¿Dinamarca?, ¿Bélgica?, ¿Países Bajos?… entre las monarquías.
                    Repúblicas: ¿Chile?, ¿Argentina?, ¿Uruguay?… es cierto que han tenido dictaduras y muchas constituciones… pero ¿qué es peor? ¿Una Guerra Civil o una dictadura? El debate de qué país es más estable o “mejor” históricamente es bastante simplista…

  3. […] "CRITEO-300×250", 300, 250); 1 meneos   Los peligros de la separación de poderes politikon.es/2012/11/02/los-peligros-de-la-separacion-de-…  por Spain-Is-Pain hace […]

  4. El Burgués dice:

    Creo que te olvidas del fuerte poder de los partidos en las democracias parlamentarias y en la “tiranía” que estos ejercen muchas veces.

    Ya me dirás tú que resquebrajamiento hay en el PP después de haber prometido el oro y el moro y hacer mil cosas que hace unos meses situaban como anatema electoral.

    Por otro lado, ¿de verdad los ciudadanos votan partidos? ¿Qué hay de la ‘presidencialización’ de los sistemas parlamentarios?

    • Pablo Simón dice:

      No me olvido, solo comparo tipos ideales. Todo constante, hay un mayor potencial de deadlock en el caso de los sistemas presidenciales. Por supuesto, lo que comentas de los partidos es un hecho cierto y consustancial a la democracia parlamentaria (los partidos sostienen gobiernos, necesitan disciplina) pero quizá su redención está en que tiende a existir pluripartidismo, incluso con los gobiernos de coalición. El control es entre partidos más que entre poderes.

      Sobre lo del PP, insisto, estoy comparando en tipos ideales, pero puedes ir a cualquier país de nuestro entorno y ver qué ha terminado ocurriendo en sitios tales como Italia, Grecia, Países Bajos… El caso de España es muy peculiar justamente porque jamás ha tenido gobiernos de coalición a nivel estatal. Sí, los ciudadanos votan partidos pero es cierto que vivimos en un sistema con ejecutivos fuertes. No termino de ver el problema en este punto. Al final, la clave está en el tamaño de la coalición que sostiene al ejecutivo.

      • Alatriste dice:

        Esa es una pregunta muy interesante ¿Por qué en 35 años de democracia y nada menos que 10 legislaturas no solo jamás hemos tenido un gobierno de coalición, sino que nunca ha parecido probable uno? Yo diría que esa pregunta está relacionada con otra peculiaridad: la de que en todos estos años jamás ha prosperado una moción de censura, ni ha parecido probable que lo hiciera.

        En mi opinión lo que ocurre es que debido al fuerte sesgo mayoritario de la ley electoral y a algún otro factor (como por ejemplo que las mociones de censura deben ser constructivas) España funciona en la práctica como un sistema presidencialista de los que mencionaba Simón. Los choques de legitimidad entre presidente y parlamento no han sido nada frecuentes, probablemente porque se escogen al mismo tiempo, pero podría defenderse que hubo uno en el periodo previo a las elecciones de 1996.

  5. varo dice:

    Parece contraintuitivo comparar modelos presidenciales y parlamentarios de esta manera. Uno pensaría que son el resto de circunstancias (económicas y sociales) las inciden en la estabilidad del sistema; y que el modelo, presidencialista o no, no deja de ser algo cosmético. Pero quién sabe.

  6. Isaac dice:

    Y tiénen los parlamentos en países presidencialistas capacidad pára convocar elecciones avanzadas?

    Teniendo Presidente y Parlamento esta “bomba” ambos en sus manos les puede obligar a entenderse, aún teniendo riesgo de repetición “infinita” de elecciones. Entendiendo que ejecutivo y legislativo siempre se eligen en paralelo.

  7. Ideal dice:

    Y si no se separan los poderes, ¿cómo se espera que se limiten y se controlen?

  8. Belobelo dice:

    ¿No podríais colocar un botón con una versión imprimible de los textos?

  9. El error que veo es que se sigue hablando de partidos políticos y no de representantes. Los partidos politicos, como ocurre en España se han convertido en partidos estatales,lo mismo que los sindicatos. Y esto es pura esquizofrenia,por qué, por ejemplo, ¿ cómo se representan los intereses de los trabajadores frente al estado si el sindicato es estatal?.

    Los partidos politicos no pueden ser estatales, son entidades privadas. Un representante que se presente ante una circunscripción electoral no representa a ningun partido, aunque ideologicamente pertenezca a un partido determinado. Pero será elegido, en segunda vuelta, para representar al distrito electoral que lo eliga y contrate,pagando dicho distrito sus emolumentos y no el Estado. Aquí en España ya sabemos de sobra lo que significa un sistema parlamentario. A saber, un regimen fascista permisivo.

    De todas formas no hay democracias puras, siendo la francesa y Zuiza junto con la norteamericana las más cercanas.

    Un saludo.

  10. juan dice:

    Creo como paraguayo que soy, que los sistemas bipartidistas son muy peligrosos. Me explico con el caso de paraguay.
    Primero tengamos en cuenta el escenario previo: un país que tradicionalmente es bipartidista, donde uno de ellos prevalece y que en los últimos 50 años había gobernado, generando castas de varones del “partido”, inmutables por el sistema de selección parlamentaria de listas cerradas y no ajenos a la “seducción del poder” con todo lo que ello acarrea.
    En los últimos años se genera una coalición del tradicional partido perdedor con el resto de las minorías políticas, asociándose ademas un grupo no pequeño de miembros inconformes del partido tradicional gobernante. Se produce lo inesperado, el cambio de partido gobernante, aunque en este caso se trate de un poder ejecutivo sin respaldo parlamentario, pero con apoyo parlamentario del partido de coalición.
    Ya sea el detonante un desalojo violento de una invasión de propiedad privada por sin tierras u “otro tema”. Se produce una ruptura con el partido mayoritario de coalición. Lo cual da lugar a una nueva coalición entre ambos partidos tradicionalistas para un nuevo cambio de timón del poder ejecutivo dado su mayoría absoluta parlamentaria.
    Con lo cual la voluntad de la “gran minoria” de años previos es modificada. Las reflexiones son las siguientes:
    El modelo partidista garantiza realmente la democracia?. Podría darse el caso de dictadura parlamentaria solapada?. Existe alguna posibilidad que una tercera fuerza política pueda gobernar alguna vez o mejor dicho terminar su mandato?. En fín…
    Así nos va…(Paraguay).

    • Molari dice:

      A mí siempre me ha parecido mala idea que en un sistema presidencial, el parlamento tenga capacidad de derribar al gobierno sin acudir a preguntar al pueblo (referendum), que es de donde emana la legitimidad del gobierno.

      Al final es el juego partidista el que genera inestabilidad en el presidencialismo, y no el sistema en sí, que en principio debería ser estable.

  11. Camarada Cartucho dice:

    se le ha olvidado mencionar, don Simón, que gracias al Parlamentarismo, una potencia extranjera puede elegir al presidente de su republica o reino cocotero sin que el electorado diga misa. Vease Monti en Italia, o el griego que mandaron a hacer gárgaras.

    Pero como prueba cercana de los multiples beneficios del parlamentarismo tenemos el propio califato del Hispanistan, donde los senyores que se sientan en el parlamento se reparten la pasta, colocan a miembros del partido, y hacen acuerdos programaticos de gobierno jejejeje

Comments are closed.