Política

Los peligros de la separación de poderes

2 Nov, 2012 - - @kanciller

Un debate clásico dentro de la ciencia política, en  particular entre los que nos dedicamos a la política comparada, es el de las ventajas o inconvenientes que tiene la separación de poderes, en concreto entre el legislativo y el ejecutivo. Como los debates en la academia suelen tener una base empírica, la controversia parlamentarismo /presidencialismo se fija de manera especial en la trayectoria de América Latina el siglo pasado. A lo largo de su historia, al menos hasta la consolidación democrática de los 80, se ha planteado que los sistemas presidenciales presentes en aquellos países han podido ser una fuente de inestabilidad que ha facilitado el colapso de sus regímenes democráticos.  Uno de los politólogos que más ha comentado el tema ha sido Juan Linz (el abuelo de la ciencia política en España), el cual se declara partidario incondicional de los sistemas parlamentarios.

Las críticas de Linz al sistema presidencial se apoyan en dos argumentos. El primero es el hecho de que existe potencial choque de legitimidades. En un sistema parlamentario se escogen diputados y estos, a su vez, a los primeros ministros. Por lo tanto, la elección del ejecutivo es indirecta pero sigue un solo canal institucional. Sin embargo, en el caso del presidencialismo, tanto el legislativo como el ejecutivo son elegidos directamente por la ciudadanía. Esto hace que haya dos canales paralelos de legitimidad y que, por lo tanto, en caso de desavenencia entre ambos poderes, no existe la preponderancia clara de uno sobre otro. El segundo argumento de Linz es que, dado que hay un mandato fijo para ambos poderes, ninguno de los actores tiene incentivos para moderarse. En un sistema parlamentario la supervivencia del ejecutivo depende de sus apoyos en la cámara luego tiene buenas razones para querer ser inclusivos hasta logar una coalición ganadora. En el ejecutivo presidencialista no hay ninguna necesidad de seguir esta política ya que el mandato es fijo y esto hace que haya mayor potencial riesgo de polarización. Ambas ideas harían que el país fuera más propenso a la desestabilización, incluyendo una potencial intervención del ejército como fuerza mediadora entre ambos poderes.

En general hay bastante consenso en que las crisis institucionales son más frecuentes en los sistemas presidenciales que en los parlamentarios aunque no están tan claros  cuales son los mecanismos que lo explican. Algunos autores como Mainwaring han comentado que es importante considerar también que el riesgo de colapso variará en función de si existe o no un sistema multipartidista en el legislativo. Otros, como el amigo de la casa Przeworski, han mencionado que es importante saber el tamaño o la fuerza de la coalición que da apoyo al gobierno. En todo caso, es evidente que las variables cruciales son saber en qué medida el presidente dispone de apoyos en las cámaras, cómo integra a estos apoyos en su ejecutivo con ministerios o secretarías y, por descontado, en qué medida hay mucha o poca polarización en su sistema de partidos (si hay mucha distancia ideológica). Pensad que las reformas institucionales que se han hecho en los últimos tiempos en sistemas presidenciales van bastante en la línea de reforzar el único elemento sobre el que se puede incidir, aumentar los apoyos del presidente en el legislativo. Por ello la tendencia ha sido a hacer concurrentes las elecciones presidenciales y legislativas; celebrarlas en paralelo aumenta el efecto “arrastre” en el electorado y hace más probable que los electores cojan papeletas del mismo color, facilitando así la gobernabilidad del país.

En todo caso, a estas alturas del siglo XXI, creo que en los sistemas presidenciales de América Latina hay que pensar menos en las posibilidades de un colapso a través de los golpes de Estado del siglo pasado (creo que hay menos opciones realistas) y mucho más en posibles crisis institucionales que dejaran la ventana abierta a caudillismos o remplazos en el poder de dudosa legitimidad. Hay buenas razones para pensar que las instituciones no solo pueden facilitar que haya una crisis de poderes, sino que también interactúan con otros posibles desafíos endógenos o exógenos. Una crisis económica internacional o una pobreza o desigualdades galopantes son desafíos muy ciertos que se relacionan necesariamente con el margen de maniobra que dejen las instituciones nacionales. Algunas investigaciones sobre el tema se han puesto a indagar sobre los determinantes, no del colapso del régimen en el presidencialismo latinoamericano, sino de las razones por las cuales un presidente es desplazado del poder sin haber acabado su mandato.

Lo que me resulta más interesante de toda esta nueva literatura es que en vez de centrarse en el rol de los militares, se resalta que desde 1978 los que han puesto más en riesgo la continuidad de una presidencia han sido actores civiles, ya sea desde los Congresos, desde las calles o la combinación de ambos. Los presidentes que fueron desplazados del poder fueron los mismos que tendieron a cambiar bruscamente su programa (sobre todo para perseguir políticas liberales), que no tenían mayoría en el parlamento o que tenían algún tipo de escandalo de corrupción. Lo curioso es que sean en todo caso las protestas callejeras – que obligan a un grado variable de represión de las fuerzas de orden público – las principales determinantes de la caída final del Presidente a mediados de su mandato.

Creo que los ejemplos recientes que hemos visto en Honduras o Paraguay certifican que los retos a la legitimidad y la autoridad presidencial es algo que continúa plenamente vigente aunque por vías diferentes a las de las décadas de los 60 o 70. Según estamos viendo, hoy los retos principales que tienen los sistemas presidenciales – más vulnerables que los parlamentarios – sigue siendo la difícil relación del ejecutivo con los apoyos relativos que tenga en la legislatura y, si me apuras, cómo se encaucen de las protestas callejeras que siguen identificando en la presidencia el símbolo más representativo de la política nacional – la amenaza del cesarismo es indudable – .

En todo caso, merece la pena una reflexión respecto a las garantías de accountability de los sistemas presidenciales y los parlamentarios (estoy en tipos ideales, no hablo de casos concretos). Supongamos que hay una crisis económica en un país parlamentario y el ejecutivo toma decisiones estúpidas. Lo normal es que, como reacción, la coalición de partidos que apoya al ejecutivo tienda a agrietarse, le retiren su apoyo y, si no puede sumar apoyos nuevos para gobernar, se convoquen nuevas elecciones. Lo cierto es que parece que cierta rendición de cuentas ha operado; la crisis se ha llevado por delante al gobierno y una nueva mayoría intentará hacerlo mejor.

Pero supongamos esta misma crisis en un sistema presidencial con un Presidente haciendo tonterías. Aquí la accountability parece mucho más difícil. El mandato presidencial es fijo y aunque la coalición del legislativo puede romperse, los poderes son independientes. Por lo tanto, los mecanismos de excepción como el impeachment se convierten en la única válvula de escape para hacer al Presidente responsable a mitad de su mandato. Es decir, que el presidencialismo corre el riesgo de convertir el mecanismo de seguridad en habitual para disciplinar a los ejecutivos, lo que no es precisamente positivo para al salud del régimen. Por esta razón creo que cuando haya alguien que defienda una plena separación entre los poderes legislativos y ejecutivo deberá ser capaz de ofrecer buenas garantías para conjurar este riesgo. Mientras, creo que me quedo con mis viejos sistemas parlamentarios.