Economía & Política

Historia de dos directivas (I)

20 jun, 2012 - - @jorgesmiguel

Como algunos lectores quizás tuvieron oportunidad de ver, hace unos días El Mundo me publicó en su suplemento económico un artículo sobre la reforma de la directiva europea de protección de datos. Dado que el espacio en el papel es limitado, me gustaría ampliar aquí la narración del proceso y detenerme en algunos aspectos que me parecen interesantes, aunque se alejen un tanto del objeto mismo del texto legal. En particular, me gustaría que sirviera para formarse una idea realista de cómo se configuran las políticas públicas en la UE y, en general, en cualquier régimen representativo pluralista.

En primer lugar, una descripción muy (MUY) esquemática del proceso legislativo UE. La iniciativa legislativa parte de la Comisión (aunque en algunos casos puede hacerlo por “sugerencia” del Consejo o el Parlamento): la Dirección General correspondiente designa las unidades y equipos e inicia la interservice consultation con otras DGs interesadas, Servicios Legales y Presupuesto como paso previo a la preparación del borrador. También en este momento empiezan contactos con la “sociedad civil” -la Comisión también puede haber celebrado una consulta abierta al público antes de iniciar el proceso-, expertos independientes y, claro está, lobbistas. Después se elabora la propuesta legislativa en la forma elegida, básicamente directiva o reglamento. El reglamento es legislación de aplicación inmediata en todo el territorio UE, mientras que la directiva se traspone en el corpus legislativo de cada Estado Miembro dentro de un plazo fijado por la Comisión, y admite un cierto grado de interpretación local. La propuesta pasa al Parlamento, donde la Comisión interesada nombra un rapporteur (relator) y debate el texto, también en contacto con representantes de los sectores afectados y la sociedad civil. El Parlamento puede proponer enmiendas al texto y remitirlas a la Comisión para que opine sobre cada una de ellas. El punto culminante del proceso parlamentario es el voto en el Plenario de Estrasburgo. A la vez, el texto pasa también al Consejo, que deberá ratificar -en general, por mayoría cualificada- la posición final del Parlamento o, en caso contrario, remitir su propia opinión. Ahorro los bizantinos detalles de este proceso, que se llamó de “codecisión” hasta el Tratado de Lisboa. Baste decir que, ya sea en primera lectura o por los sucesivos procedimientos arbitrados para casos de desacuerdo, Parlamento (cámara elegida por sufragio universal) y Consejo (gobiernos de los Estados Miembros) deben lograr el consenso sobre un texto legal para que este sea finalmente aprobado. Pero la Comisión cuenta también con herramientas -o subterfugios, según interpretemos- legales que le permiten “puentear” al Parlamento y en ciertos casos al Consejo, como las delegated e implementing acts. Se trata de fórmulas diseñadas para evitar debatir en torno a aspectos técnicos de la legislación que en principio no afectan a su espíritu general, pero cuya aplicación al nuevo Reglamento de protección de datos propuesto, como veremos más adelante, puede no estar exenta de controversia.

Supongo que una de las cosas que más llamarán la atención de esto, al menos para el lector español, es la intervención de los lobbistas en el proceso. Pero ellos -al menos en el sentido restringido con el que entendemos comúnmente el término lobbista- sólo son una parte más de los “actores informales” que revolotean en torno al proceso legislativo e influyen, o tratan de influir, sobre él. Alrededor de las instituciones de la UE hay un entramado de agencias independientes, organizaciones de la sociedad civil, medios, etc; y, ocasionalmente, como decía, la Comisión abre procesos directos de consulta a empresas, organizaciones y ciudadanos como paso previo a la legislación. Por tanto, el procedimiento legislativo de la UE tal como aparece sobre el papel debe complementarse con este tipo de influencias y aportaciones. Y, como he comentado en alguna ocasión, sería ingenuo pensar que en un país como España no existen las influencias y adiciones informales sobre el proceso legislativo; sólo que éstas, en consonancia con una política menos transparente y más patrimonial y faccional, son en general menos transparentes aún, y suelen hacerse por cauces “tradicionales”. Por otra parte, un gobierno más transparente ofrece más facilidades para hacer lobby fuera de esos cauces, un trade off del que no se suele hablar cuando se debate sobre transparencia. Cualquier profesional de public affairs sabe que el Consejo es el “hueso” de las tres grandes instituciones UE involucradas en el proceso legislativo, no sólo por su peso y por representar intereses nacionales concretos, sino por su carácter más opaco. Otro ejemplo: una consulta reciente sobre legislación anti-tabaco arrojó unos resultados contrarios a los planes de la Comisión; pero cuando se hicieron públicos los datos de participación, resultó que un porcentaje abrumador correspondía a asociaciones de fumadores y grupos próximos a la industria: evidentemente, los grupos de interés tienen más información, tiempo, recursos y, claro, interés para dedicarse a estas cosas que el ciudadano común, y para aprovechar las ventanas de transparencia y participación que la administración ofrece.

Respecto a las agencias independientes y otros organismos consultivos, pensemos -en coordenadas vecinas a la Public Choice- que toda organización, además de sus fines declarados, persigue otros de manera consciente o inconsciente que vienen determinados por su propia naturaleza -perpetuarse, aumentar sus atribuciones y recursos, “capturar renta”, etc. Un ejemplo claro lo vemos en el actual proceso de reforma de la directiva, donde es posible que el Grupo de Trabajo del Artículo 29, con la connivencia de Reding, se haga con más poderes y se convierta en una “European Data Protection Board”. Es decir, que el órgano consultivo que ha estado promoviendo una interpretación estricta de la privacidad y la protección de datos se convierta en la agencia encargada de la supervisión y cumplimiento de las nuevas normas. En realidad, como sabemos, algo parecido se aplica a legisladores y decision-makers. Por ejemplo, sin dudar de la sincera preocupación de la Comisaria Reding por los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos, es posible ver en el empeño que ha puesto en la reforma de la directiva de protección de datos algo más: la necesidad personal de dejar una marca de su mandato y de presentarse como una política activa y decidida en un terreno (derechos fundamentales) donde cuenta con competencias suficientes pero que, fuera del mundo digital, no parece muy apto para “innovar”. Por motivos análogos, muchos parlamentarios establecen relaciones simbióticas con lobbistas, en la medida en que les permite “alzar el perfil”, obtener una mínima capacitación técnica -si bien sesgada- para hablar de ciertos asuntos y dejarse ver en los distintos foros que alrededor de ellos se celebran en Bruselas y otros puntos del continente. En el contexto del debate sobre las cookies y la publicidad comportamental, por ejemplo, la industria, representada por asociaciones como IAB Europe o el EPC -echen un vistazo a los miembros y boards, igual se llevan alguna sorpresa- recabó el apoyo de algunos diputados germanoparlantes de tendencia conservadora o liberal; alguno de más peso, otros de perfil más bajo o incluso recién llegados. Yo mismo he asistido en el Parlamento a algún evento protagonizado por ellos y que resultó moderadamente vergonzante.

Después de estas consideraciones generales, y por no alargar más esta entrada, dejo para la siguiente el relato del proceso de las directivas y algunas cuestiones cuasi-filosóficas -no es broma- que las nuevas normas europeas de privacidad y protección de datos plantean.

9 comentarios

  1. M. Alonso Sierra dice:

    Una cosa que observo del proceso legislativo europeo es que es mucho más transparente, especialmente en sus fases Comisión-Parlamento Europeo, que el proceso legislativo estatal. Aunque no sé cuál es el motivo de esta mayor publicidad de las influencias informales sobre la labor normativa de las instituciones (quizá porque su carácter continental y alejado de los destinatarios de las leyes permite una mayor autonomía del observador frente a la institución observada), parece que sigue un approach muy anglosajón: en vez de eliminar esas incluencias informales (algo imposible), establece un mecanismo que las hace públicas y transparentes.

    Quizá quienes se dejan del déficit democrático de la UE, en aparente oposición al exquisito régimen representativo de los Estados Miembros, debieran tener en cuenta lo relativamente fácil que es saber qué hace cada político en Bruselas, frente a lo difícil que es adivinarlo en nuestros parlamentos nacionales o regionales.

    • Jorge San Miguel dice:

      Cierto. Pero, como digo en el post, “saber qué hace cada político” en cada momento, aparte de mejorar la transparencia y la accountability desde el punto de vista ciudadano, también facilita la labor de quienes quieren influir en el proceso legislativo. En política, como en lo demás, nada viene totalmente exento de costes ni riesgos.

  2. zhurrer dice:

    No me gusta tu descripción del Consejo, es una institución diferente pero no considero que sea más opaca, simplemente se hace lobby de otra manera.

    • Jorge San Miguel dice:

      Sí, desde luego que se hace lobby, pero es menos accesible que las otras dos. Al fin y al cabo, no deja de ser un Consejo de Ministros, con todo lo que eso implica -y diplomáticos de carrera, con todo lo que eso implica. Además, los funcionarios suelen tener un expertise mayor o más directo que, desde luego el Parlamento, y muy a menudo la Comisión, lo que dificulta, si me permites la expresión, “venderles motos” o jugar al tit for tat.

    • Álvaro dice:

      Es mucho, mucho más opaca que las otras dos instituciones principales (Parlamento y Comisión) y para muestra, un botón. Aquí Ronny Patz describe el su particular desesperación por conseguir una serie de documentos del Consejo http://polscieu.ideasoneurope.eu/2011/12/14/accessing-eu-council-negotiation-documents-on-environmental-agreements-a-confirmatory-application/

      De hecho la gran mayoría de documentos clasificados (dentro de alguno de los cuatro niveles de clasificación de la seguridad nacional: TOP SECRET/SECRET/CONFIDENTIEL/RESTREINT http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32005D0094:ES:HTML) tienen su origen en el Consejo.

      Por comentar una anécdota, hace unos meses el Consejo publicó orgulloso actas de reuniones ministeriales de los años 70, que hasta ahora tenían una clasificación de RESTREINT UE. Lástima que por más que busque no encuentre ahora el link.

      Como dice Jorge el lobby es mucho más difícil, por los niveles de seguridad y secretos, porque está compuesta principalmente por diplomáticos..

      Eso sí, en general y como se esmenta en el post, el conjunto de instituciones de la UE me parece el más transparente del mundo con mucha, mucha diferencia. Por el acceso a documentos de trabajo y por el acceso a eurodiputados y en menor medida a comisarios o sus gabinetes.

      • zhurrer dice:

        A ver, en el consejo, entendido como las reuniones de los Estados miembros, normalmente se hace lobby a través de las diferentes repers, pero es que es otra clase de lobby.
        En el tema de la secretaría general el procedimiento es básicamente el mismo que en la Comi, aunque es cierto que es 10 veces más pequeño y los funcionarios puede que en media están más preparados (yo no he visto nadie moverse del Consejo a la Comisión, pero si a bastantes en la otra dirección, exceptuando el pufo que montó Ashton y del cual todo el mundo huye como alma que lleva el diablo, pero eso es otro tema).

        En cuanto al tema de los documentos clasificados, hombre, por algo lo son. Los documentos clasificados rara vez tienen que ver con cuestiones muy técnicas como las que trata el 90% de la Comisión, supongo que vendrán de ecofines y coreperes ii. Si quieres opacidad vete a la NATO que casi no te dejan ni hablar en los pasillos.

        En lo que si estoy de acuerdo es que es la institución más old-fashioned de las tres. De hecho, se dice que de Boiseau no sabía apenas usar un ordenador y se vendió a Corsepius como driver joven y fresco de cambio. Pero ese también es otro tema.

  3. JCAbal dice:

    No entiendo a que te refieres con la siguiente frase:

    donde cuenta con competencias suficientes pero que, fuera del mundo digital, no parece muy apto para “innovar”

    A lo mejor es que estoy un poco espeso.

    • Jorge San Miguel dice:

      Igual no ha quedado muy claro. Quiero decir que la protección de datos y los derechos digitales representan una oportunidad para Reding porque son de los pocos aspectos que aún admiten un desarrollo legal más o menos novedoso dentro del ámbito de los derechos fundamentales.

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