Ciencia recreativa & Elección Pública & Política
El papel del Estado, Jobs for the boys e información asimétrica
Estaba leyendo esta entrada (imprescindible) de Juanjo Dolado y pensando un poco sobre el tema de la nacionalización de YPF y creo que merece la pena plantear algunas ideas divagando sobre el papel del estado.
Como muchos de mis lectores saben, he explicado varias veces que la razón por la que las empresas privadas son más eficientes que la públicas es dificil de explicar. En general, una parte importante de los análisis que se hacen en la prensa de este problema tiende a caer en el problema del huevo y la gallina y comparan empresas privadas en sectores dónde la competencia es viable y hay pocos fallos de mercado con monopolios públicos en sectores de monopolio natural. Existe además , un resultado de equivalencia básico que viene a decir que, en ausencia de costes de transacción, la propiedad importa poco, solo importa el control: es similar que el Estado sea propietario de la empresa e intervenga en la gestión y se apropie de una parte de los beneficios, a que la ponga en manos privadas la regule y ponga un impuesto sobre los beneficios.
Mis reticencias sobre el problema de la propiedad pública de las empresas viene por el lado de la economía política y concretamente de dos hechos. Por un lado, para un político, manejar una empresa es una fuente importante de recursos «fuera de presupuesto». Puede usarlo para comprar lealtades a través de los nombramientos, como mecanismo de influencia en el mercado o simplemente como una forma de lucrarse él o a sus amigos. Por otro lado, la capacidad para controlar la gestión de este tipo de cosas por parte del electorado es particularmente mala. Yo, a pesar de haber dedicado una parte importante de mis estudios a la economía industrial, no estoy en condiciones de juzgar si una empresa eléctrica está siendo bien gestionada o no. Puedo juzgar el servicio que me dan, pero no estoy en condiciones de saber si los fallos de servicio que observo son el resultado de limitaciones tecnológicas o de que los gestores viven aterrados ante los sindicatos. No puedo saber si los bonus del presidente de la empresa responden a una gestión excepcional por su parte o simplemente a su capacidad para influir en los círculos políticos. Si la empresa quiebra, no estoy en condiciones de juzgar si se ha debido a la incompetencia del gobierno o a que las circunstancias del entorno económico han cambiado.
El problema de información que describo más arriba es un argumento, en mi opinión decisivo, a favor de una solución que ha sido la tendencia regulatoria en los últimos treinta años en el mundo civilizado para los monopolios naturales. En primer lugar, la empresa se privativa, al menos parcialmente, hasta el punto en que los accionistas privados tienen incentivos para vigilar la gestión de los directivos y solucionar los problemas de agencia anterior. En segundo, el sector público regula la empresa, de forma que los beneficios queden limitados y cubra la obligaciones de servicio público. Para asegurarse de que la empresa cumpla con esa regulación, se nombra un órgano regulatorio independiente (como la comisión nacional de la energía o del mercado de comunicaciones) compuesto de expertos que se encargan de vigilar que la empresa haga las cosas correctamente.
El problema no se soluciona del todo, porque los mismos obstáculos subsisten. Nada nos asegura que la regulación no se cambie de acuerdo con criterios «políticos»; que el órgano regulatorio no se ponga de forma «digital» o que los accionistas vigilen correctamente a los directivos. E, incluso en empresa privatizadas, el intervencionismo político es algo que subsiste, como ponía de relieve Miguel Sebastián en este post. Pero, al menos, hemos establecido una red de gente encargada de vigilarse los unos a los otros que es un mecanismo más o menos eficiente.
Este análisis de las cosas viene a plantear varias cosas. Primero, es que para cualquier solución basada en la nacionalización, existe una solución basada en impuestos+regulación que es, al menos, igual de buena. Por tanto, mi instinto razonable es el de desconfiar de los nombramientos de directivos en empresas públicas por parte del gobierno. Es algo que se puede ver para el caso del CES que trata Dolado en su post: el CES tiene una rentabilidad social ambigua y, sin embargo, sirve para que mucha gente -gobierno y agentes sociales- puedan colocar a sus amigotes en puestos más o menos jugosos. Nadie va a quejarse de eso porque, la mayoría de nosotros, ni siquiera sabemos realmente lo que hace el CES. Que el CES de la comunidad de Madrid tenga a gente como Rodriguez Braun -el de «a pesar del gobierno»- y Pedro Swarchtz no hace sino respaldar esta idea y arrojar luz la estrategia de subvenciones (no tan) encubiertas de la muy liberal CAM a grupos y personas afines. «Jobs for the boys»
Algo muy parecido ocurre con las cajas y la banca pública en general. Cuando veo a gente como Alberto Garzón defendiendo la nacionalización de la banca, yo pienso en Moral-Santín. Echar un vistazo al consejo de una caja de ahorros es descubrir que de forma bastante obvia que casi ninguno de los tipos que ha llegado ahí lo ha hecho por su doctorado en finanzas y que el sistema de elección es una verdadera locura.
*Privativa*
Es perfectamente defendible que los objetivos de una empresa privada y de una pública no deben de ser los mismos. Sobre el papel, por lo tanto, pueden existir empresas que, desplazando el ánimo de lucro y la creación de valor para el accionista al segundo o décimo cuarto puesto de las prioridades estratégicas, coloquen otras (el valor social, el sostenimiento económico de un sector, o de una comarca…) por delante. A mi modo de ver, el problema de la empresa de titularidad pública no es teórico.
Es práctico. Tiene más que ver con la Historia que con la teoría económica. Lo que la Historia demuestra, a mi modo de ver, es que si todos los objetivos acaban de una forma u otra pervertidos por el tiempo, el ánimo de lucro es, por así decir, más inoxidable; permanece por más tiempo. En la empresa pública, los objetivos distintos del ánimo de lucro se pervierten pronto, se entienden mal, se aplican peor. La URSS es un buen ejemplo; durante varios planes quinquenales, los objetivos de producción de los gerentes metalúrgicos se medían en toneladas. Así las cosas, un gerente de una fábrica de tornillos tendía a fabricar tornillos muy gordos, aunque hiciesen falta delgaditos (ésta es la razón de que los viejos Lada pesasen como carros de combate). En el experimento español (el INI del marqués de Suances) se ve esa misma perversión: un proyecto que nace para crear industrias de escala que la iniciativa privada no puede abordar (y hay casos en los que se consigue; Inespal, por ejemplo), acaba convirtiéndose en un sanatorio de empresas quebradas (Astano) o un proveedor de parihuelas para zonas económicas deprimidas (Hunosa).
Eso de los objetivos es un falso dilema. Cuando tienes una empresa pública, tienes un director general que es un funcionario al que tienes que dar incentivos para que cumpla los objetivos que le estás fijando. Cuando tienes una empresa privada regulada, tiene un director general cuyos incentivos están determinados por la regulación que tú hayas diseñado. Puedes imponerle los mismos objetivos que al funcionario de una empresa pública. Si la actividad que le pones a la empresa privada es deficitaria, lo arreglas con una subvención, que es lo mismo que haces con la empresa pública.
Y esto es, grosso modo, lo mismo que estás tú diciendo en el segundo párrafo, pero con matemáticas 🙂
Aún así, que el Estado controle los monopolios naturales es más que deseable. Casos como los abusos de Telefónica por su control de las redes o el del oligopolio de las eléctricas serían menos frecuentes si el Estado tuviera la propiedad de las redes.
Para eso está la política de competencia y la regulación.
No sé, ¿cuál es vuestra experiencia en abusos de monopolio cuando la propiedad es estatal? Really
Yo desconfío de ese principio de equivalencia, un poco en la línea de Carlos. En el caso de la empresa privada, aparte de los incentivos determinados por la regulación, siempre habrá incentivos a “esquivar” legal o ilegalmente la regulación (el tan venerado ánimo de lucro). Cierto que esos incentivos también existen en el caso de la pública, pero los izquierdoso-verdaderos soñamos con un gestor público altamente cualificado y que además esté motivado intrínsecamente. Responsabilidad y principios. Conceptos que tienen una realidad psicológica y conductual y que no tienen la culpa de estar tan manoseados
¿Una utopía buenista? si uno mira al norte, es obvio que no. Lo que no es obvio es por qué no.
A raíz del post anterior de Roger me puse a buscar información sobre Noruega y las empresas públicas exitosas y encontré esto:
http://www.petroleoyv.com/website/uploads/GRISANTI.pdf
¿son diferencias en la estructura de incentivos? ¿cuáles son? ¿o son valores culturales? el autor dice esto:
«La implantación de políticas públicas planificadas para contener la Enfermedad holandesa no habría sido posible sin la existencia de un contrato social (Eichengreen, 1996) y de un sistema de normas colectivas compartidos por la sociedad noruega. Siendo de sumo indispensable la presencia de un Estado democrático de Derecho y de un pulcro y transparente sistema judicial, los tratadistas otorgan a los valores colectivos de la sociedad noruega un rol preponderante en el abatimiento de la Maldición de los recursos.»
La sociedad noruega es igualitaria, como lo es también la distribución del ingreso y la riqueza. No existen élites que estén en capacidad de capturar la riqueza colectiva de manera fraudulenta o injusta, y empleadores y trabajadores comparten la convicción de que la renta de los recursos (resource rent) es revertida con equidad a la sociedad a través de inversiones públicas y desarrollo tecnológico.»
“El modelo social noruego es una filosofía de vida para cada individuo. Existe un consenso social alrededor del principio de que la educación pública es y debe ser de excelente calidad para cada noruego, y de que el sistema de salud pública no excluya a ninguna persona, financiado con una mínima contribución de cada trabajador”
¿Qué hacer cuando no existen esos valores culturales? ¿Es posible llegar a los mismos resultados mediante una estructura de incentivos bien diseñada aunque no existan dichos valores culturales? ¿Alguien ha planteado una nueva estructura de incentivos para los políticos que consiga esos objetivos? ¿en qué consistiría? ¿incluye tandas de latigazos para la gestión pública nefasta?
Aparte de lo que le he dicho arriba a Carlos.
1. Esto no es una ciencia exacta, es una tendencia general.
2. Hay que comparar siempre cosas comparables. Entre un monopolio privado mal regulado y una empresa pública bien llevada, probablemente la segunda funcione mejor. Mi argumento es que es más fácil -ocurre más a menudo- diseñar una regulación que funcione que producir algo parecido con un monopolio público. En realidad, es algo parecido a lo que decía JFV sobre la política industrial -el fondo del argumento es básicamente el mismo ( http://www.fedeablogs.net/economia/?p=17056 ):
«Mi lectura de la evidencia es que, si uno tiene un cuerpo de políticos y funcionarios muy motivados por un sentido nacionalista (tener un enemigo comunista al otro lado de la frontera que te va a invadir y fusilar si no te modernizas y logras legitimidad con tus ciudadanos ayuda un porrón a esta motivación), relativamente honestos, con ideas claras y que entienden que la política industrial tiene que aprovechar las ventajas de la economía mundial globalizada (como Posco exportando como posesos a Japón y EE.UU. por aquello de que Corea era un aliado en la guerra fría), y sin grupos de presión internos particularmente poderosos (bancos, sindicatos, etc.) que te hagan distraerte y extraer rentas, esto puede funcionar.»
Sólo un matiz, que no pretende hacer una enmienda a la totalidad a lo que escribes sino, si acaso, una enmienda transaccional.
Cuando se habla del sector público empresarial escandinavo se habla, efectivamente, de un subsector económico muy amplio y que trabaja en unas condiciones muy buenas. No es sólo el caso Noruego. En otros países, por ejemplo, los pension buffer funds (lo que nosotros llamamos fondo de reserva, que en España nos limitamos a usar para comprar bonos de deuda pública) han tenerado auténticos subsectores empresariales de carácter ético o medioambiental.
No obstante, aquí los matices.
Es importante fijarse bien en que, no pocas veces, el gobierno corporativo de estos montajes públicos está entregado a gestores privados (bueno, más concretamente: a personas que han hecho toda su carrera en la empresa privada) bajo supervisión pública. La figura del tipo que preside la Swedish Timber Co. por ser vecino de escaño del ministro de Industria, o conmilitón suyo en la Agrupación de Gobemburgo, prácticamente no existe.
El segundo matiz, a mi modo de ver importantísimo, es que en los países escandinavos no se da un ámbito de hostilidad hacia la empressa privada o pública, según el viento que le dé al hostil de turno. Suecia dedica dos puntos y medio de la cotización OBLIGATORIA a la inversión en productos de ahorro privados, y no pasa nada. Evidentemente, el denominado fondo por defecto, llamado AP7, al que va la pasta de todos los que lo desean y, además, de todos los que no expresan nunca deseo alguno sobre qué hacer con su dinero; este fondo AP7, digo, es público, y tampoco pasa nada. Ni los partidarios del ámbito público se rasgan las vestiduras porque los fondos de pensiones se lucren vendiendo pensiones, ni los gestores privados se quejan de que el actor público compita con ellos, que lo hace además, con costes bastante reducidos. Este sistema se va a repetir a partir de este año en Reino Unido con el denominado workplace pension scheme o Personal Accounts, que ha supuesto la creación de un operador público, el NEST, que va a competir con los privados. E, insisto, no pasa nada.
El equilibrio y eficiencia de las empresas públicas escandinavas y del norte de Europa, por lo tanto, y al menos en algunos ejemplos (como ya habrás adivinado, me sé mejor Suecia que Noruega) existe; pero, por así decirlo, que se asienta en más pilares que los que tú apuntas.
El principio de equivalencia es un base en la cual a los economistas liberales nos encanta apoyarnos para hablar en favor de las privatizaciones.
Pero cualquiera que se detenga un instante a analizar las privatizaciones en Argentina en la década del ’90 se dará cuenta de que ese principio es sólo una expresión de deseos.
Ninguna de las empresas privatizadas ha funcionado mejor que cuando eran públicas (tal vez me equivoque y alguna si, sólo alguna)
Como bien describe el artículo, si la empresa es estatal, se usará como funete de financiamiento de cargo para amigos. Pero si es privada, por mas controlada que esté, su primer objetivo es el lucro, y luego el lobby para generar mas lucro (repito, analizar caso Argentino).