Política

Negociando en la Incertidumbre: El Sistema Electoral Alemán

20 mar, 2012 - - @kanciller

Hay muchos sectores en España que tienen una admiración casi mesiánica por el sistema electoral alemán. Sin ir más lejos la abortada reforma catalana o la “Propuesta Aguirre” están inspiradas en él. Aún así esta predilección no es un síndrome exclusivo de nuestro país ya que muchos otros  Estados – Albania, Bolivia, Italia, México, Venezuela, Nueva Zelanda o Túnez, por citar algunos – han imitado variantes de este modelo con resultados dispares. De hecho, algunas de estas reformas se han hecho con esa candidez tan característica de la ingeniería electoral, confiando en que con copiar las reglas de otro país se logrará el efecto beatífico de crear un buen sistema de partidos, estable y responsable. Ojala fuera tan sencillo.

El sistema electoral alemán es un caso muy particular conocido como sistema de Representación Proporcional Personalizada. Este diseño combina la elección de la mitad de escaños en un sistema mayoritario con la otra mitad escogida con un sistema proporcional mediante dos papeletas separadas. Sin embargo la asignación de ambos grupos no es independiente entre sí: Primero se distribuyen proporcionalmente los 656 escaños para luego “llenarlos” con aquellos diputados escogidos en las circunscripciones uninominales. La condición para poder entrar en el reparto es obtener más del 5% de los votos a nivel nacional o ganar en al menos 3 distritos uninominales.

Este sistema es complicado incluso para los propios alemanes, y más con el asunto peliagudo de los “escaños excedentes”. Cuando un partido obtiene más escaños proporcionales que en los distritos uninominales, entonces lo llena con diputados de la lista. De hecho, generalmente van los mismos políticos tanto en el distrito uninominal como en la lista así que no supone una barrera importante para los políticos con ganas de entrar. Ahora bien, cuando un partido gana en más distritos uninominales que proporcionales el partido obtiene dichos escaños suplementarios o “excedentes”, ampliando el tamaño de la propia asamblea. Este complejo sistema de escaños puede generar distorsiones por lo que la propia Corte Suprema Federal lo ha revisado y el Bundestag ha introducido algunos cambios recientemente.

Vista esta notable peculiaridad del sistema alemán, la pregunta más interesante no es el qué sino el por qué. Josep María Colomer ha argumentado de forma muy convincente (a mi juicio) que  son los partidos políticos ya existentes los que tienden a elegir sistemas electorales que – más que generar nuevos sistemas – cristalizarán, consolidarán o reforzarán las configuraciones partidarias previamente existentes. Por lo tanto, la mejor manera de saber el por qué de este sistema tan peculiar es viajar en el tiempo para ver cual era la situación política de la Alemania de post-guerra que hizo posible este compromiso entre el sistema mayoritario y proporcional.

Si algo ha impactado fuerte en el imaginario de la Alemania contemporánea (y de toda la ciencia política en general) fue el colapso de la república de Weimar y lo que trajo después. Es de aquí que Alemania ha heredado un verdadero pánico por dos cosas: la inflación y la fragmentación del sistema de partidos. Si uno mira la diferencia en la atomización partidista de entonces y la de ahora parece que ha habido un notable aprendizaje de los partidos a la hora de prevenir este mal, pero es evidente que considerar solo este elemento sería un poco naïve. Muchos otros países han tenido claros contra-ejemplos y no creo que los políticos alemanes fueran más desinteresados que los de cualquier otro lado. Para mí un factor tan importante como el miedo a repetir Weimar es que los actores operaron con una notable incertidumbre al inicio del proceso negociador, lo que les hizo basarse más en su experiencia pasada y menos en su interés partidista.

Miremos por un momento a los dos principales partidos en 1946. La CDU/CSU desconfiaba mucho de la fragmentación y la polarización fomentada por el sistema electoral precedente. Inicialmente uno podría pensar que esto les haría apoyar un sistema uninominal, pero su entusiasmo por este sistema era relativo. Este sistema, con doble voto, fue el que operó en la Alemania de antes de la I Guerra Mundial sin evitar la fragmentación electoral. Por lo tanto, para este partido parecía una vía mucho más segura apoyar un sistema mayoritario con compensaciones proporcionales siempre – condición de los notables locales – que se conservara el poder de reclutamiento en los distritos.

EL SPD era en cierta medida la cara opuesta de la moneda. Aunque habían apoyado un sistema proporcional en sus inicios, el que muchos de sus líderes se exiliaran a Reino Unido y EEUU redujo su entusiasmo inicial. Es más, los líderes del SPD en el sur del país temían que un sistema proporcional les quitara su control sobre el reclutamiento de candidatos básicamente porque el liderazgo nacional del partido solía quedar en manos de líderes del norte. Por lo tanto, podría decirse que los socialdemócratas preferían un sistema proporcional pero con elementos mayoritarios.

Pero es que junto a esta fluidez de las preferencias institucionales que dividían a los propios partidos hay que tener en mente que era muy complicado simular los posibles resultados de cualquier sistema. Y la razón es que ni siquiera se sabía qué forma tendría la nueva Alemania, que pasaría con los refugiados o si la zona de ocupación soviética también formaría parte de la RFA. Por lo tanto, las preferencias de los partidos se basaban mucho más en su experiencia pasada porque les faltaba información crucial para articular pensar en qué sistema les podría convenir más.

Por supuesto, cuando se formó el Consejo Parlamentario en 1948, las consideraciones partidistas emergieron con fuerza y la negociación fue mucho más procelosa, operando a tres bandas  – CDU/CSU, SPD y FDP –  bajo la sombra atenta de los aliados. Sin embargo lo importante es que el factor partidista se incorporó tarde en el proceso de diseño. El sistema mixto ya había sido interiorizado por los actores, si bien la discusión se centró en el porcentaje de escaños en cada sistema (60/40, luego mitad y mitad), la selección democrática de los candidatos – que Adenauer quería dejar sin explicitar-  y la barrera electoral del 5%, que llegó a ser reintroducida en la agenda in extremis por los aliados.

El caso alemán muestra perfectamente como cuando los factores partidistas pesan poco en un contexto de incertidumbre, el aprendizaje se puede convertir en el  principal factor para guiar un diseño. Este sistema electoral es, a mi juicio, una de esas raras avis objeto de estudio pero complicadas de exportar. De hecho, en algunos casos como el de Nueva Zelanda ha demostrado que a efectos prácticos hay muchas cosas que pesan más que un simple cambio en las reglas electorales. Es más, si sus efectos ya son muchas veces limitados, aún más complicado es alcanzar el consenso necesario para introducirlo cuando las reglas ya han cristalizado determinadas preferencias.

Si uno se fija en el caso español se dará cuanta de hasta que punto las preferencias partidistas – la voluntad del constituyente, que llaman algunos juristas ingenuos – pesaron en nuestro país. El sistema electoral ha sido un componente crucial para conseguir que no solo hubiera un sistema de partidos fuerte sino que, sobre todo, ganaran los que tenían que ganar. Por el contrario, para los partidos alemanes lo fundamental – no por noble intención sino por pura necesidad – era conseguir que el sistema les fuese lo más benevolente posible en un contexto de incertidumbre evitando repetir el fracaso de Weimar. Y nadie puede negar que ambos sistemas electorales han sido eficientes a su modo.

5 comentarios

  1. cives dice:

    Conocía la idea de Colomer, pero en realidad no es excesivamente original. Es un resultado de teoría de la negociación bastante básico: con información perfecta si dos jugadores negocian sucesivamente los pagos y el arreglo institucional del periodo siguiente, cualquier arreglo institucional tenderá siempre a reproducir el poder de negociación previo. En la práctica la realidad se desvía, pero lo “natural” es esto y lo interesante es explicar las desviaciones.

    Es algo que usa Moravcsik, por ejemplo, para explicar la evolución de la UE de tratado en tratado o la idea que hay en la literatura de las transiciones a la democracia (casi todo el cacharro Acemoglu-Robinson parte de esa idea).

  2. Pablo Simón dice:

    No te negaré que el argumento no es muy original pero para mi lo relevante es que coge por los cuernos el problema de la endogeneidad.

    De Duverger en adelante se ha asumido que los sistemas electorales son la variable independiente clave para entender la fragmentación del sistema de partidos. Colomer argumenta que esto fue así en cierta medida en regímenes pre-modernos (Elección de Cortes, sorteo, etc) pero que para entender los diseños contemporaneos esto no tiene sentido. Hay que darle la vuelta a la causalidad.

    Sobre el modelo de negociación, en este paper creo que no está pero lo desarrolla de modo más convincente en su manual sobre sistemas electorales. Me apunto las referencias para echarles un ojo. Para el caso alemán sigo pensando que la incertidumbre pudo jugar un papel haciendo “artificialmente conservadores” a los partidos a la hora de negociar.

    • cives dice:

      En realidad es un tema interesante, igual me animo a escribir un post.

    • Frost dice:

      En su momento había participado en un estudio sobre el sistema constitucional alemán, y precisamente mi parte trataba del sistema electoral y de partidos alemán. Creo que algo que Roger ha pasado por alto en su análisis (muy bueno, por lo demás) es el hecho de que el SPD era en 1946 un partido marxista. Como tal, el objetivo del partido era entonces que Alemania se uniera a la Unión Soviética tras convertirse en una república socialista. En ese contexto, no le interesaba la posibilidad de tener que lidiar con una izquierda fragmentada como en Weimar. Un sistema con ciertos elementos mayoritarios favorecía para ellos una llegada relativamente rápida al poder, pero sobre todo que cuando eso ocurriese pudiese hacerlo con una mayoría estable que les garantizase poder modificar la constitución de post-guerra en una socialista. Desde mi punto de vista, eligieron cooperar con la expectativa de traicionar en un futuro, pero se les acabó pasando el arroz y tuvieron que renunciar al marxismo antes de contar con poder regional suficiente (especialmente en el sur más conservador) como para plantearse un volantazo hacia la izquierda sin comerse alguna valla.

  3. […] hablaba ayer del sistema electoral alemán señalaba el rol que jugó la incertidumbre a la hora de negociar el modelo. Los intereses partidistas fueron más difíciles de modular y el […]

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