Ciencia recreativa & Unión Europea

Notas aleatorias sobre el «deficit democrático» de la UE (II)

13 Mar, 2012 -

En el post anterior he puesto sobre la mesa mis cartas sobre el problema de la evaluación de la democracia. En este post quiero invitar a usar estas ideas para pensar en el tema para en la Unión Europea, de forma que sirva como estudio de caso.

Hay una cantidad interesante de críticas hacia las formas de decisión de la UE, la mayoría de ellas, en mi opinión, muy poco razonables. Si uno analiza las instituciones de la UE y tira del hilo, uno siempre llega a que al final hay una legitimidad democrática. Vamos a usar dos o tres ejemplos. Ese terrible ente antidemocrático que es la Comisión. La Comisión no tiene prácticamente competencias legislativas o de decisión (salvo para temas de competencia): su principal papel consiste en proponer iniciativas de ley, ayudar a los Estados a ponerse de acuerdo, llevarlos delante del tribunal de Luxemburgo y cosas de ese estilo. Tiene mucho menos poder que cualquier ejecutivo de cualquier país y resulta que es nombrada exactamente igual que estos: con el beneplácito del parlamento (una institución bellamente democrática) y del Consejo (que agrupa a los jefes de Estado y de Gobierno).

¿Qué hay de los Gnomos de Frankfurt? Es verdad que el BCE es independiente. Pero merece la pena preguntarse por lo que significa independencia. No significa, en primer lugar, que si uno tira del hilo al final los gobernadores no sean nombrados por los Estados. Tampoco significa que haga lo que le dé la gana: tiene un mandato de control de la inflación, atribuido por los tratados lo cuales, en principio, se consideran rigurosamente democráticos, igual que cualquier otra ley.

¿Son las cumbres intergubernamentales poco democráticas? Hasta dónde yo sé, los que deciden en las cumbres son los jefes de Estado y de Gobierno, todos ellos pulcramente democráticos y, en particular, no hay ningún tipo de “pérdida”, ni de “imposición”, porque las decisiones se toman por unanimidad y, si no, uno puede no aceptar el acuerdo y ya está. A diferencia de lo que ocurre con el método Comunitario o en un parlamento, aquí no hay reglas de mayoría y todo es por unanimidad, luego no hay “imposiciones” para los gobiernos. Esto es una constante del sistema europeo: como las decisiones se toman siempre por consenso o amplias mayorías, es mucho más difícil que lesionen los intereses de algún grupo que si se tomaran por mayoría simple. Esto, en teoría, es mucho más “democrático”.

En los dos párrafos anteriores he usado una aproximación “naive” a la legitimidad democrática, es decir, es suficiente con que la gente haya votado. Los funcionarios de un ministerio son igual de democráticos que los de la Comisión y los jefes de Estado y de Gobierno son todos democráticos (si no, no estaría en la UE). Intuitivamente, parece que esta aproximación naive a la democracia no termina de ser satisfactoria. Sin embargo, esta es más o menos la definición que parece subyacer en las ideas anteriores; luego es posible que uno necesite tener un enfoque algo más preciso.

La literatura sobre el déficit democrático de la UE se abre en 1998 con un artículo de Giandomenico Majone. Majone venía a sugerir que dependía con qué lo comparara uno. Era posible que la UE tuviera una falta de democracia sustancial en varias áreas, pero que el problema era en parte ilusorio. Esto se debía a que las funciones de la UE tenían un peso político muy pequeño las ponían en práctica generalmente realizadas a nivel nacional por instituciones igualmente poco “accountable”. En 2002 un artículo de Andrew Moravcsik que tenía el título provocador de “En defensa del déficit democrático de la Unión Europea”  venía a hacer básicamente la misma defensa naive que he hecho yo más arriba: que cuando uno analiza de cerca las instituciones de la UE y compara su modelo de democracia, no con concepciones ideales de la democracia sino con democracias realmente existentes, se trata de un régimen perfectamente democrático.

Uno puede sugerir que muchas de las cuestiones que se han acordado actualmente son políticamente sensibles y no son simplemente “regulación”. Pero la verdad es que la idea de que las instituciones Europeas son razonablemente democráticas, en contra de lo que digan Hix y Follesdale, me sigue pareciendo convincente. En mi opinión, el problema de la democracia en el entorno internacional y en la UE es interesante porque nos muestra por qué todo este “democracy talk” debe ser relativizado. Lo que vienen a decir Hix y Follesdale es que el funcionamiento de la “democracia europea” no es similar a una democracia interna porque no hay elecciones competitivas propiamente dichas. Esto es, no hay un sistema democrático en el sentido convencional del término, no cumple el test Przeworski de que “una democracia es un sistema dónde los gobiernos pierden elecciones”, pero no es tanto porque no haya elecciones, como porque no hay un gobierno bien definido. No se compite por el liderazgo, no hay líderes que presenten sus propuestas y los ciudadanos elijan. Al contrario, la gente tiende a votar en clave interna, no hay competencia sino “policy making por consenso”. Esto, en opinión de Follesdale y Hix, no merece llamarse democracia, pero no parece que sea algo que tenga tanto que ver con las instituciones democráticas, como con cosas externas al entramado institucional.

En el próximo post intentaré poner todo esto en orden y plantear algunas conclusiones.


15 comentarios

  1. Manu dice:

    Hola, Cives.

    Buena tu iniciativa y lamento no tener mucho tiempo ahora; seguiremos hablando pero te anticipo lo siguiente.

    Que la legitimidad que de verdad vale (la otorgada de modo espontáneo y sin coacción) ya no existe.
    Los dos últimos referendums fueron negativos. El Francés fue hace 6 años.

    Desde entonces llevan gobernando en una huida hacia adelante que ignora deliberadamente la opinión de los ciudadanos y además la gente está descubriendo que lleva décadas empobreciéndose en relación a generaciones anteriores y con una moneda que ni cumple el papel de unidad de medida, ni el de depósito estable de valor y que además estamos en medio de una espiral hiperinflacionaria y un paro creciente desde los años 70 mal escondido por cambios estadísticos, el euro y las burbujas artificiales.
    Esto es ya un clamor en muchos países de Europa. No tiene legitimidad un régimen que ignora la voluntad ciudadana y al hacerlo perjudica sus intereses.

    Por ejemplo: El seguir dentro del llamado Consenso de Washington perdiendo empleos por no poner, directamente, aranceles. Los de toda la vida.
    Esto es opinión mayoritaria en encuestas francesas desde el 2006. Aquí andamos un poco, como papanatas, alabando Europa y el Euro pero queda un telediario.

    Saludos

  2. cives dice:

    «Que la legitimidad que de verdad vale»

    Corrígeme si me equivoco, pero los tratados se han ratificado en los parlamentos siempre antes de entrar en vigor. Quiero decir que me cuesta ver en qué sentido un tratado es menos democrático que el resto de leyes que se ratifican. Me cuesta entender lo de «otorgada de forma espontánea y sin coacción».

    • MuGaR dice:

      He aquí otro un ejemplo de lo que comentaba en el otro post sobre la idea de democracia: también los tratados son democráticos? Qué significa qué una ley es democrática?

  3. cives dice:

    «Desde entonces llevan gobernando en una huida hacia adelante que ignora deliberadamente la opinión de los ciudadanos»

    ¿Quieres decir que no ha habido ningunas elecciones en los últimos seis años. Yo voté hace poco en unas en España.

  4. Manu dice:

    Las representaciones formales y no otorgadas son la base jurídica, –juridicista mejor–, de la que se abusa para legislar de acuerdo con los intereses de las partitocracias pero no me refiero a ese tipo de pseudo-legitimidad.

    Una elección general parlamentaria ratifica a un jefe de partido que ha tomado y sanciona todas las decisiones. No es susbstituto razonable para poder gobernar, como continuamente se está haciendo, en contra de la voluntad mayoritaria de la población.

    Los regímenes desaparecen –y muchas veces lo hacen de la noche a la mañana sin explicación aparente– porque falta ese ingrediente que tan bien descrito aparece en, por ejemplo, Guglielmo Ferrero o posteriormente en Pocock.

    En otras palabras, Cives, no dispone de legitimación auténtica un gobierno que no es capaz de gobernar de acuerdo al sentimiento, los intereses y la convicción razonada de sus ciudadanos y no hace falta que enumeremos la cantidad de veces que esto está sucediendo delante de nuestras narices en toda Europa.

    Es posible que encuentres legítimo que Sarkozy, por salir de nuestro entorno, legisle en conformidad con los intereses del Consenso de Washington pero ten en cuenta que lo hace en un país que ha votado NO a la Constitución ampliada y al día siguiente sus ciudadanos (año 2006) decían (53% o 58% no recuerdo) que no, que quieren proteger sus empleos industriales con aranceles (en contra sólo el 31%).

    En toda Europa sucede lo mismo, una minoría legisla en contra de la opinión y contra la evidencia, produce resultados negativos en renta disponible real, miente en los datos o los deforma (empleo, por ejemplo). Pretender que esto va a ser gratis o legítimo es un error y antes po después se caerá por su peso.

    De hecho el poder lo sabe perfectamente y por eso están metidos en esta espiral de deuda creciente para tapar bocas pero que sólo empeora la situación hasta que esta se haga explosiva.

    Se nota hasta en la liturgia: fíjate el tiempo que pasan juntos de la mano, entre ellos o entre sus apoyos de cada partido y lo poco que les ves cerca de la sociedad.

    Reflejan el miedo hasta en lo físico-simbólico porque son conscientes de que sus políticas sólo se sostienen por la fuerza coercitiva del estado.
    Y la coacción no es base de legitimidad.

    Un saludo.

    • cives dice:

      ¿Podrías expresar de forma breve (cinco líneas máximo, estoy en el trabajo) qué es para ti la legitimidad democrática? Una lectura en diagonal de tu comentario me ha dado a entender que lo que estimas en que las decisiones política mapeen uno a uno lo que digan las encuestas.

  5. Alatriste dice:

    Personalmente me parece que si se llega al fondo del «déficit democrático» de la Unión uno siempre se encuentra con ese tema de que “una democracia es un sistema dónde los gobiernos pierden elecciones”. En la Unión eso no puede ocurrir porque para que el gobierno pierda las elecciones tiene que haber un gobierno.

    Ese es el verdadero problema, creo yo, que no existe un verdadero gobierno europeo – y mucho menos un presidente de Europa – con unos poderes definidos y un programa que haya defendido en unas elecciones ante una oposición, y que responda ante un Parlamento Europeo que controle su gestión.

    Estoy empezando a pensar que lo que le falta a Europa necesita para convertirse en una auténtica nación es un Napoleón o un George Washington. No un emperador ni un dictador, una personalidad carismática capaz de trascender su origen nacional y convertirse en europeo a secas, de dirigirse directamente al pueblo, y hasta cierto punto convertirse en la personificación de Europa y los ideales europeos (Libertad, Igualdad, Fraternidad y todo eso…).

  6. Jorge dice:

    El problema de interpretar la «legitimidad» únicamente a partir de la opinión pública es que, como sabemos, las preferencias populares no son transitivas (Arrow, Condorcet), ni coherentes ni consistentes temporalmente. Para eso tenemos sistemas representativos e instituciones de mediación. Es muy posible -seguro- que un cierto porcentaje de quienes han dado la mayoría absoluta a Rajoy estén en contra de las políticas europeas del momento, como muchos votantes de Merkel están en contra de los rescates a Grecia y de cualquier forma de unión fiscal o emisión común de bonos. No tengo datos de Italia ahora mismo, pero sospecho que la popularidad de Monti es ahora bastante mayor que cuando fue elegido por el Parlamento. En cualquier caso, tengo bastante claro que todo este debate sobre la legitimidad es un proxy o sucédaneo, un lenguaje en código para otras cosas. Yo recuerdo poco debate en España sobre estas cosas, y ninguna contestación a la entrada en el euro fuera de los círculos estrafalarios habituales, mientras los alemanes nos pagaban las autopistas, y los porcentajes de adhesión al proyecto europeo «realmente existente» han sido muy altos todo este tiempo. Aparte de que, como ya escribí en una ocasión, nos nos aplicamos los mismos raseros que le exigimos a otros países.

  7. Javier Yohn dice:

    Creo que, efectivamente, el problema viene de con qué lo compares. Si lo comparas con los sistemas de elección de Gobierno de cada uno de los países europeos, la democracia europea cojea un poco. Creo que eso es lo que hace la mayoría de ciudadanos y a esto se unen otros dos problemas de percepción. Por un lado, ese burdo intento de saltarse los referendums de Francia y Holanda donde salió el No a la Constitución Europea. Hizo daño. A mí y a otros amigos europeos de mi entorno, al menos, nos cabreó (y vivía en Bruselas por aquella época). En segundo lugar, por la lejanía de las instituciones europeas y el desconocimiento: ¿quiénes son y qué hacen allí?

  8. Manu dice:

    Hola, Cives.
    Lo siento yo también ando liado y además no soy capaz de resumir algo que es complejo en pocas palabras.

    Te hago un «cut&paste» una serie de textos antiguos y actuales que están en la base de esa línea de pensamiento político: «La legitimidad política democrática requiere adhesión espontánea sostenida y no sujeta a coacción».

    Lo más rápido es el prólogo de Eloy García a cualquiera de estas dos obras. Luego las obras, claro.

    1. «El momento maquiavélico». 1975. J.G. Pocock. Tecnos
    2. «Poder, los genios invisibles de la ciudad». 1942. Guglielmo Ferrero. Tecnos.

    También pero de modo menos específico en las siguientes.

    “Escritos políticos” 1751 Diderot. Centro de Estudios Constitucionales.

    “Poderes salvajes” 2011. Luigi Ferrajoli. Trotta. Estudios sobre la crisis de la democracia constitucional a partir del ejemplo italiano.

    “The collapse of Complex Societies” 1988 Joseph A. Tainter. Cambridge U.P:

    “Poder, Derecho y Clases Sociales” 2000 Pierre Bourdieu. Ed. Desclée de Brouwer.

    “Le despotisme démocratique” Alexis de Tocqueville. L’Herne

    Creo que has elegido un asunto muy actual y que nos acompañará cada día más de cerca.
    Gracias y un saludo

    • Frost dice:

      Creo recordar que había sido el propio Eloy García quien en una de sus clases había hecho mención, al hilo de este tema, a este discurso de Pescatore:
      http://www.iadb.org/intal/intalcdi/Derecho_Integracion/documentos/017-Estudios_02.pdf

      Puesto que fue hecho en 1974, está horriblemente atrasado en cuanto a la noción que había entonces de la UE (que, de hecho, ni siquiera existía como tal), y la actual. Sin embargo, creo importante mencionar una cita de su discurso:
      «La legitimidad es una convicción política y moral, difundida en el cuerpo social». Esto viene al hilo de distinguir legalidad y legitimidad. Y esto sigue siendo igualmente aplicable a día de hoy.

      Las instituciones que tenemos en Europa son democráticamente legales, pero su legitimidad está difuminada puesto que la convicción moral del cuerpo social está en entredicho. ¿Por qué? Mi opinión personal es el llamado «sistema de contrapesos» de la Unión, que hace que unas instituciones se nombren y controlen unas otras en un confuso batiburrillo (al menos para un ciudadano, tal vez no tanto para un jurista o un politólogo).

      Esta confusion es la que erosiona la legitimidad y causa ese déficit (que yo creo que es más ilusorio que real): cuando la elección directa se produce en segundo, tercer, cuarto grado, el ciudadano comienza a desconfiar y comienzan a aparecer proclamas (en mi opinión bastante populistas) del tipo «¿y a usted quien le ha nombrado para darme órdenes?», de las cuales se pueden encontrar algunos ejemplos en YouTube, y redes sociales. Ante esto, el público se alarma y comienza a cuestionarse los intereses de quién ha sido nombrado en tercer grado. En ese tránsito, se pierde legitimidad.

  9. Ferrim dice:

    La Unión Europea no puede tener déficit democrático porque no es un Estado sino una organización internacional que agrupa a Estados.

    A partir de aquí, al tiempo que se dotaba a las instituciones de la UE de mayores competencias, se han ido implantando procedimientos para otorgar una mayor legitimidad democrática a sus decisiones: creación del Parlamento Europeo y atribución de competencias al mismo en una mayor cantidad de materias. Pero decir que la UE tiene déficit democrático es como decir que la ONU o la OTAN tienen déficit democrático: estás tratando como un estado soberano a algo que no lo es.

    • MuGaR dice:

      Ferrim los procedimientos legitimadores de los que hablas son precisamente eso: legitimadores, cumplen una función ideológica y buscan disfrazar (mientras succionan las competencias de los Estados), pero aunque la mona se vista de seda… la UE no puede ser una «democracia».

      Convendría tb hablar de la multitud de asuntos que por su propia naturaleza están vedados al sistema procedimental democrático…

      Contra el grito de «más democracia» es necesario oponer un rotundo: «no es posible más, ya tenemos toda la democracia posible».

      Y que nadie me salte con que la gente tiene opiniones: es mentira, la mayoría no está en condiciones siquiera de valorar un programa electoral. La gente está en condiciones, eso si, de tirar por lo suyo, pero eso ya se sabía y para eso mejor no preguntar (salvo que os apetezca preguntar sobre cuestones intrascendentes, que si la gente va a estar más tranquila pues bienvenido sea)

    • Marcelino Pan y Vino dice:

      la UE no es una organización internacional más. Es una institución sui generis a caballo entre una entidad supranacional y un Estado federal, por eso este debate. En bastantes aspectos, funciona como Estado federal (política comercial, competencia…). En otros no. La diferencia está clara en el tratado de Lisboa, en el que unas 70 competencias van codecisión y mayoría (modelo federal), y unas 25, por unanimindad en el consejo (las competencias tipo «organización internacional»).

      En cualquier caso, las «quejas» típicas de déficit democrático, en mi opinión, derivan en muchos casos de la forma real de toma de decisiones, que implica que los miembros de un país nos vemos sometidos a las decisiones de líderes que ni directa ni indirectamente podemos elegir. Es decir, que en España tenemos que tragar con que la política económica la dicte Merkel, y si no nos gusta, nos jodemos o nos salimos del «club», lo cual sería increiblemente costoso por lo que no hay opción.

  10. […] el post anterior hablando de que lo que hacía peculiar a la UE no era como eran elegidos los líderes, que son […]

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