Derecho

Representación dinámica y el CGPJ

27 Ene, 2012 - - @jorgesmiguel

La discusión de anteayer en Twitter sobre la reforma del CGPJ y un comentario de hace unos días de Kantor (#9) me han hecho recordar un artículo sobre representación política con el que me gustaría suscitar una reflexión y un debate sobre la separación de poderes en una democracia moderna.

El artículo en cuestión se titula “Dynamic Representation”, de Stimson, Mackuen y Erikson, y data de 1995. Los autores trataban de explicar los mecanismos por los que la opinión pública influye sobre la política y proponían una doble acción: por un lado, las elecciones cambian la composición de los gobiernos, lo que por supuesto determina las políticas que se llevan a cabo; por otro, los gobiernos tratan de calcular el resultado que sus políticas tendrán en elecciones futuras y actúan en consecuencia mediante una “anticipación racional” (AR). Para medir la influencia de la opinión pública sobre las políticas, Stimson y sus colegas emplearon la variable “progresismo”, en este caso definida como la preferencia por un mayor o menor intervencionismo del gobierno. Tomando datos de un estudio previo de Stimson sobre percepciones públicas en EEUU desde los 50 hasta los 90, el artículo identificaba una cima del progresismo -opinión pública más favorable al intervencionismo gubernamental- a principios de los 60, un
regreso al conservadurismo acentuado hacia 1980 y nuevamente un ciclo progresista desde mediados de la última década. A continuación se trataba de medir la respuesta a la opinión pública de las instituciones empleando varios baremos: actas y votaciones del Congreso, apoyo al Presidente por parte de cada partido, interacciones entre el Presidente y el Tribunal Supremo, registros de este último, etc. Resumiendo, los autores hallaban que la opinión pública influía sobre el Presidente tanto por elección como por AR; sobre la Cámara de Representantes por AR aunque no por la elección -que dependería más de dinámicas partidistas, el efecto midterm de las elecciones a la Cámara, etc-; sobre el Senado, paradójicamente, de ambas maneras y en mayor medida que sobre la cámara baja; y de manera débil sobre el Tribunal Supremo.

Pero, además, el artículo reflejaba la dimensión temporal de la influencia de la opinión pública. Y, como era de esperar, los autores descubrieron que las instituciones sometidas al sufragio traducían los cambios de manera casi inmediata, mientras que el Tribunal Supremo se movía a un ritmo distinto. En realidad, salvo el hallazgo de que la Cámara de Representantes era de alguna manera menos sensible a la opinión pública que el Senado, diseñado y considerado como una cámara más independiente y “de continuidad”, los resultados encajan con lo que podríamos llamar la sabiduría convencional sobre el asunto: como dice Kantor en el comentario enlazado arriba, el Tribunal Supremo representaría una suerte de “anclaje” frente a los vaivenes de la voluntad popular. Los Padres Fundadores de los Estados Unidos, como casi todos los teóricos de la tradición liberal moderna, tenían muy presentes los peligros de la degeneración demagógica de los regímenes populares tal como la habían estudiado en las historias de Grecia y
Roma a su disposición -muchas de ellas, tanto antiguas como modernas, con un fuerte sesgo aristocrático-, y consideraban que era necesario dotar al Estado de una continuidad, conjugar los elementos populares y de representación con otros que permaneciesen fieles a unos principios inmutables o que, al menos, cambiasen más lentamente. Como escribe Bernard Manin en Los principios del gobierno representativo, “los fundadores del gobierno representativo no trataron de crear un sistema en el que gobernase la voluntad popular, pero no deseaban tampoco que las decisiones de los representantes no tuviesen relación con lo que desean los votantes”.

Por supuesto, desde la época de Madison y Hamilton ha llovido mucho, pero conviene tener lo anterior presente porque, como señala también Manin, la extensión del voto hasta el sufragio universal durante los siglos XIX y XX ha originado la creencia en un “progreso” que sólo puede culminar con el gobierno popular y la democracia directa. Algo que no podía estar más lejos de las intenciones no sólo de los Framers americanos sino de teóricos europeos como Siéyès. Y aunque siempre ha habido propuestas, tanto académicas como populares, para extender la democracia ampliando el ámbito y aumentando la inmediatez de la decisión popular, hay que recordar que no es una verdad autoevidente que las sociedades políticas tiendan, o deban tender, teleológicamente a ese fin.

Volviendo a España y la actualidad, parte del debate sobre el CGPJ se ha centrado en la oposición entre un poder independiente -o corporativista, como dicen algunos críticos de la reforma- y uno sometido a la voluntad popular aunque sea de manera indirecta. No es mi intención hablar sobre la composición del CGPJ en concreto (no sé lo bastante del asunto), pero me gustaría aprovechar para plantear una reflexión sobre la separación de poderes y la naturaleza de los mismos. Muchos de los partidarios del statu quo parecen asumir que todas las instituciones de una democracia representativa deben contener un elemento de elección o representatividad popular; lo que, insisto, está lejos de ser una verdad incontrovertible. De hecho, como veíamos, los regímenes representativos modernos se construyeron no sólo contra la idea de un poder popular directo -“la absoluta exclusión del pueblo en su calidad de colectivo”, en palabras de Madison-, sino tratando de contrapesar o filtrar el elemento electivo
con instituciones “de continuidad”, como el Tribunal Supremo americano, y una elite de representantes, un “órgano elegido de ciudadanos” -de nuevo Madison- cuya “voz pública (…) sea más acorde con el bien público que si es pronunciada por el propio pueblo convocado para la ocasión”. Y, como veíamos, los poderes del Estado, tanto los “electorales” como los de naturaleza independiente responden de hecho a la opinión pública, pero en distintas medidas, por distintos cauces y a distintos ritmos.

Por supuesto, hay críticas más sofisticadas a la reforma que la mera ausencia de representatividad: dada la conformación actual de la judicatura española, es previsible que las asociaciones, particularmente la conservadora, cuenten con un peso desproporcionado en la elección del CGPJ, y que el resultado no sea tanto un cuerpo independiente o neutral cuanto uno netamente conservador y afín al PP. Y de un conservadurismo no sólo institucional, sino fuertemente ideológico: como me señala uno de los colaboradores de este blog, estamos hablando de gente capaz de emitir un informe comparando el matrimonio homosexual con casarse con un caballo.

Bien, a primera vista, la situación descrita no es demasiado deseable. Máxime si tenemos en cuenta que España cuenta con una mayoría sociológica de izquierda/centro-izquierda, muy alejada de la sensibilidad que representaría ese CGPJ conservador. Pero hay otra forma de verlo, que es desde donde me gustaría plantear el debate: precisamente porque existe una mayoría de izquierdas en la opinión pública, la existencia de instituciones netamente conservadoras puede ejercer un contrapeso que genere equilibrios políticos más estables en el medio y largo plazo. Como veíamos en el artículo sobre la representación dinámica, la opinión pública influye sobre los poderes del Estado no sólo mediante la elección directa de los votantes, sino porque gobernantes y representantes aspiran a la reelección y adaptan su ejecutoria política hasta cierto punto para ello -es decir: para un político electo la elección verdaderamente importante es la siguiente, no la que ya ha ganado. En un país con mayoría progresista en la
opinión pública, un gobierno, ya sea progresista o conservador, tendrá que adaptarse a ella en alguna medida, de manera que tenderán a prevalecer ciertos principios progresistas incluso cuando gobiernen y legislen representantes conservadores.

Por supuesto, la idea de que sea positivo contar con instituciones que no sólo no responden de forma directa a la opinión pública sino que la contradicen probablemente repele a una amplia mayoría de ciudadanos hoy en día. Pensemos en la sospecha que en este momento producen, por ejemplo, los bancos centrales. Recuperando la cita de Madison que apuntaba más arriba, cabe pensar que la opinión pública es refractaria a la idea de que exista un “bien común” distinto de la voluntad general, o que, aun de existir, este sea accesible por otro medio que mediante la elección y el consentimiento. Como veíamos con Manin, hay una percepción teleológica fuertemente arraigada, y reforzada por un análisis quizás algo ingenuo del enfranchisement y las “conquistas sociales” en los dos últimos siglos. Otro posible debate es si una sociedad de mercado puede generar otra ideología que una ideología de la elección y la voluntad frente a valores “objetivos”. En otras palabras, si un cierto anhelo de extender las esferas
de decisión popular no pertenece en realidad a aquella “lógica del capitalismo avanzado” de la que hablaba Fredric Jameson. En mi opinión, esto sólo es una paradoja en apariencia.

Pero el asunto tiene otras implicaciones más generales desde el punto de vista de la filosofía política. Si consideramos que una sociedad política tiene que tener, por así decirlo, un rumbo, y que este lo debe marcar la opinión y la voluntad expresa de la mayoría de sus miembros, es lógico pensar que las instituciones deben ser tan permeables a aquellas como resulte posible sin poner en peligro la existencia misma del Estado. Por contra, la idea de buscar el equilibrio entre las tendencias presentes en la sociedad política le será más grata a quienes piensen, por decirlo con Michael Oakeshott, que la nave  del Estado no tiene punto de partida ni lugar de destino, ni más misión que mantenerse a flote con un timón firme. Un académico tan distinto a Oakeshott como Adam Przeworski expresa una idea de la democracia en cierto sentido coincidente cuando dice (pág. 24):

As we have discussed, statistical results show that we shouldn’t expect economic development from democracy. But should we expect that decisions will be  rational, in a sort of 18th century way? Again I say “no.” (…) Should we expect that democratic governments produce equality? Here I think the puzzle is still open. Why is it that democracies don’t equalize incomes more? I think we should expect such equalization, but I don’t think we see it. So, to the question, “What should we expect democratic governments to generate?” I respond: development no, rationality no, accountability little, equality perhaps.
What can we expect with some certainty from democracy? We should expect that people are not going to kill each other, nor that would be killed  by governments. That is why I go back to Popper and Bobbio and say, “Democracy is a system that keeps us from killing each other; and that’s good enough.