Ciencia recreativa

Autoridad, consolidaciones fiscales, sucesiones y Sir Humphrey Appleby

27 Ene, 2012 -

Suponed que tenemos una organización relativamente compleja con una serie de estructuras jerárquicas. La asignación de los recursos dentro de esa organización se hace de acuerdo con el principio de jerarquía: hay alguien en la cúspide que tiene cierto grado de autoridad formal para decidir a dónde va el dinero.

Sin embargo, la autoridad formal (la “potestas”) no es exactamente lo mismo que la autoridad real (la “auctoritas”). Esta última, la capacidad para obtener la colaboración de los subordinados y hacerse obedecer crece con el tiempo. Cuando un directivo lleva el suficiente tiempo dentro de una organización es frecuente que sus subordinados le deban favores, haya trabado lazos, moldeado la organización a su antojo etc y haya conseguido hacerse respetar de forma que su autoridad está más asentada. Pero para no complicar las cosas en el modelo, vamos a pensar que es básicamente un problema de información: un líder recién llegado no conoce la organización lo suficiente y no sabe qué puede esperar de cada cual y, sobre todo, dónde son necesarios los recursos, de modo que para obtener información depende de la cooperación de sus subordinados.

La observación anterior sugiere que para un líder recién llegado al puesto sea relativamente más complicado aplicar recortes en el presupuesto de una organización. A la hora de reajustar el presupuesto, es necesario tomar decisiones sobre las prioridades de la organización, pero si la información es limitada y no es posible conocer dónde son más productivos los recursos, estas decisiones no podrán tomarse o se tomarán mal. Y es razonable pensar que la información va a ser limitada porque los subordinados serán reacios a encajar una decisión de este tipo y no cooperarán, mucho menos si el líder es un recién llegado y no alguien “de la casa”. La no cooperación de los subordinados se puede traducir bien en ocultar información, bien simplemente en alguna forma de boycott encubierto (cuando se genera mal ambiente en la organización, por ejemplo,…). Bajo estos supuestos, las decisiones de reducción de gastos serían distorsionadas o incluso podrían llegar a ser contraproducentes.

Se suele argumentar que el mejor momento –políticamente hablando- para poner en marcha medidas impopulares es al día siguiente de unas elecciones porque los gobernantes están en estado de gracia (el “honey moon effect”) y gozan de mucho apoyo popular. En este post, sin embargo, sugiero que hay al menos un efecto que puede ir en el sentido contrario a través del mecanismo que describo en los párrafos anteriores. Lo que ocurre al día siguiente de unas elecciones es que todos los puestos directivos en la administración vuelan y son sustituidos por otros del partido que ha ganado. Sin embargo, la administración pública es una organización con graves problemas de jerarquía –los funcionarios están muy protegidos en su puesto de trabajo y no se les puede echar- y los medios a disposición del nuevo dirigente para incentivar a sus subordinados es limitada. En este sentido, la autoridad de los recién llegados tardará un periodo de tiempo razonable en asentarse. Sobre todo, lo último que quiere un nuevo director
general es granjearse la hostilidad de sus subordinados con medidas desagradables.

Tenemos por tanto un tradeoff: de cara al electorado, el mejor momento para llevar a cabo políticas impopulares es al día siguiente de unas elecciones, pero de cara a la burocracia interna de la administración el mejor momento es cuando ya se lleva un tiempo gobernando y la autoridad de los nuevos cuadros se ha asentado y han logrado conocer la administración que dirigen en profundidad.

Otra “predicción” del modelo es el tipo de gobernantes que es probable que veamos en una situación de consolidación fiscal dura. Es probable que veamos a gente con un perfil más técnico y menos político si suponemos que los “tecnócratas” son el tipo de gente que conoce más a fondo las organizaciones o que tienen suficiente prestigio acumulado para hacerse respetar.

Mi sensación es que esta es la situación a la que se enfrentan Rajoy y sus muchachos. Es obvio que no han llegado al gobierno con un plan y que necesitan ponerlo en marcha ahora. Lo que probablemente esté ocurriendo ahora mismo es que cada nuevo director general esté sondeando a sus subdirectores para ver en dónde se podría recortar gasto. Una posible estrategia en este contexto puede ser comprar la lealtad de gente técnica. Por ejemplo, nombrar a un director general de entre la gente de la organización que goce de cierto respeto y conozca a fondo la organización.


7 comentarios

  1. Carlos Jerez dice:

    Cives, me encanta tus modelos y creo que la mayoría de las veces tienes mucha razón, pero siempre echo de menos algo, datos en los que se apoyen. Ya me imagino que entonces te daría más que para un post para un paper, pero si ya los ofreces, aunque sea a través de papers de otros, sería un detallazo.

  2. cives dice:

    Bueno, últimamente escribo poco porque tengo poco tiempo; si elaboro más los post de lo que lo hago ya escribiría menos e intento mantener el ritmo de, al menos, un post por semana.

  3. Pablo dice:

    Ojo, que lo que aquí se define como «grave problema» yo, más bien, lo interpreto como algo positivo para la existencia de un Estado de derecho: si no preexistiera una fuerte estructura burocrática y jerarquizada, con funcionarios inamovibles, estos recortes, aplicados en función de las apetencias políticas, podrían tener consecuencias no previstas y de enorme transcendencia, como por ejemplo, dejar sin cobrar las prestaciones por desempleo durante meses a parados sin recursos por haber creído necesario recortar personal en determinados servicios que no parecían tan importantes a primera vista…

    Ese es el verdadero sentido de la inamovilidad de los funcionarios: que los cambios políticos no dejen a ciudadanos sin comer, o sin poder ejercitar determinados derechos fundamentales, por aplicar una ocurrencia populista poco meditada sin un respaldo técnico de importancia esencial.

    Podría decirse, entonces, que la inamovilidad no es un privilegio del funcionario sino, más bien, un privilegio del ciudadano al que sirve.

  4. Hejo dice:

    Creo que el modelo expuesto es correcto en cuanto a aplicación de políticas. Es decir, en los «outputs» de toda organización o departamento.
    Pero no estoy tan seguro en lo referente al propio funcionamiento interno. Mi experiencia es en empresa privada, y ahí funciona bastante bien una máxima que indica que todo jefe que quiera introducir cambios radicales en el funcionamiento interno tiene que hacerlo durante los 3 primeros meses en que ocupa el puesto. Pasado este período, o el jefe se ha acomodado a lo ya existente, o bien sus subordinados encuentran la forma de plantear una resistencia eficaz a los cambios que no les gustan.
    Ojo, que a veces pueden ser los subordinados los que tengan razón…

    Quería comentar una anécdota. Hace unos meses en conversación con un belga le pregunté cómo les iba tras más de un año sin gobierno. «Pues muy bien. El estado ha demostrado que es muy fuerte y que está bien organizado. Las escuelas y los hospitales funcionan. Las inversiones se aprueban y ejecutan. No hemos notado deterioros en los servicios públicos. Todos los funcionarios, a todos los niveles, han continuado haciendo su trabajo. Se ha demostrado que los políticos no son imprescindibles para que el país funcione. Esta es la ventaja de tener un estado fuerte.»

    No creo que un país a largo plazo, pueda funcionar sin políticos, pero sus palabras me han dado mucho qué pensar.

  5. cives dice:

    «Ojo, que lo que aquí se define como “grave problema” yo, más bien, lo interpreto como algo positivo para la existencia de un Estado de derecho (…)»

    Eso que dices tendría sentido si asumes que los políticos tienen un interés peor alineado con el interés general que los burócratas.

    A mí personalmente no me parece verosímil, en general. Es cierto que en el servicio público hay gente que cree en lo que hace; pero normalmente las preferencias de un funcionario están dirigidas a perseguir su propio interés: no tener demasiado trabajo, cobrar más mejor que menos, etc. Las de los usuarios de los servicios públicos y los contribuyentes van en sentido contrario: que los burócratas se esfuercen más y haya que pagarles lo menos posible por ello.
    Los políticos, por su parte, tienen como principal prioridad que los reelijan; a los funcionarios les da relativamente igual porque su permanencia, salvo para los cargos de libre designación, no depende del ciclo político.

    Dicho de otra forma; los funcionarios probablemente quieren que se gaste más en el servicio, pero en la partida «gastos de personal», no en cosas que beneficien al administrado.

  6. Pablo dice:

    Bien, pero las preferencias de los funcionarios, al menos en España, están condicionadas por el hecho contrastable de que cada unidad adicional de esfuerzo en el desempeño de su función tiene una utilidad marginal que tiende a cero, por no decir que es igual a cero: no se cobra más, ni se asciende, ni se obtiene premio alguno. En realidad, las consecuencias suelen ser negativas, ya que al funcionario cumplidor y respetuoso con el servicio público se le asigna más carga de trabajo (por el mismo precio) ya que es un trabajador más «fiable».

    Y estoy seguro de que recortando «gastos de personal» (más todavía) no vamos a modificar las preferencias de los funcionarios que describo, sino más bien a agudizar la tendencia. Y no tengo claro que esto sea de utilidad para el administrado, ni que las consecuencias que ello conllevaría puedan incluirse en lo que podríamos definir como sus preferencias (¿+ladrillos, -sanidad?)

  7. Frost dice:

    «Una posible estrategia en este contexto puede ser comprar la lealtad de gente técnica. Por ejemplo, nombrar a un director general de entre la gente de la organización que goce de cierto respeto y conozca a fondo la organización.»

    Es una buena idea, pero no se está llevando a cabo. Por razones profesionales, leo el BOE todos los días, y lo que contemplo es que los puestos de libre designación están siendo cubiertos por personas externas a la organización. Las únicas excepciones son, quizá, algunos ascensos meteóricos dentro de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

    Más bien creo que el gobierno se está decantando por una estrategia de «ojos que no ven, corazón que no siente»: nombrar a «su» gente para que lleve a cabo las reformas con independencia de las necesidades de la organización o su conocimiento de la misma. Supongo que creen que alguien «de dentro» de la organización burocrática del Estado puede tener filiaciones o lealtades ya consolidadas que le hagan menos implacable a la hora de pasar la tijera.

    @Hejo: muy interesante lo que cuentas sobre Bélgica.

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