En la pasada entrega me metí con el tema del número de partidos y si éste podía o no afectar al control de la corrupción. A raíz de la sección de comentarios, en la que ha surgido el ejemplo de varias autonomías, me apetece darle otra pasadita en el horno al asunto de la rendición de cuentas.
Sigo pues con el tema del control electoral. Cuando el argumento de la accountability se aplica a un contexto con varios niveles de gobierno lo mismo sea en la corrupción, la gestión de la economía o cualquier otro tema, la potencial claridad en la atribución de responsabilidades tiende a reducirse.
Si asumimos que los votantes son elásticos y quieren escoger a otro gobierno autonómico si el presente lo hace mal, los votantes deben saber cuál es el grado de responsabilidad del gobierno por cada política. Esto que parece sencillo dista mucho de serlo cuando los votantes están poco informados y los agentes tienen claros incentivos para atribuirse los méritos y echar la culpa a los demás de sus propios errores, el paradigma de nuestro Estado Autonómico.
Vista la escasa alternancia en el poder en las comunidades autónomas, está claro que diversos factores están operando en contra de su control electoral. Y se me ocurren algunas cuestiones institucionales y de dinámica electoral relacionadas con los estados descentralizados que pueden tener un impacto claro:
Si todo el mundo hace todo, nadie paga por nada. Por el lado del gasto público resulta fundamental saber cuál es el reparto competencial y el modelo de federalismo existente. En los modelos “duales”, cuyo modelo serían los EEUU, las competencias de cada nivel están claramente delimitadas. En el modelo “cooperativo”, como el alemán, las competencias están compartidas entre los dos niveles.
En el caso español somos un mal plagio de federalismo cooperativo con lo que al votante le resulta mucho más difícil saber quién es responsable de cada cosa. Un ejemplo clásico es el de las políticas de empleo; el Estado central tiene control sobre las pasivas y las autonomías sobre las activas.
Cada vez que salía un dato de paro, en las autonomías populares echaban la culpa al gobierno central mientras que la desarmada oposición socialista recordaba que las autonomías también tienen competencia en la materia y por tanto, responsabilidad. Intento vano.
Es más, el control todavía es más complicado si hay procesos de reformas estatutarias en las que hay un mayor mareo competencial. El accountability siempre será más fácil si las competencias están bien claritas y no cambian demasiado, algo que no es que impere en nuestro sistema.
¿Quién paga realmente la fiesta? El modelo de financiación importa, y mucho. Si la transferencia de gasto a los entes regionales es mayor que la fiscal se puede generar un desequilibrio cubierto por transferencias directas del Estado. A mayor desequilibrio y transferencias, más diferencia entre lo que se ingresa por las bases fiscales propias y el gasto del ente regional.
Unas transferencias poco regladas, ausencia de límites al endeudamiento dada la seguridad de rescate del Estado o escasa autonomía fiscal puede dar pie a que los gobiernos regionales se dediquen más a buscar beneficios a costa del gobierno central, operando con una lógica de corto plazo, que a generar su propia autonomía financiera.
Por lo tanto, la forma de los tributos afecta claramente a la rendición de cuentas. Cuando un Estado opta por la autonomía en los tributos es relativamente fácil detectar quien es el titular del mismo. Puedo votar a gobiernos que quiera que lo suban o lo bajen.
Sin embargo, si el modelo de financiación se basa en tributos compartidos o transferencias territorializadas, es mucho más complicado para el votante buscar al responsable de las políticas de ingreso. Adivinen ustedes a cuál de los dos modelos se parece más es español.
“La culpa es de Zapatero” Hay una dinámica política relativamente conocida que se llama contaminación electoral. Este término señala las situaciones en las que un votante, a la hora de decidir su sufragio para una determinada elección, se comporta teniendo en cuenta una arena diferente que no está en juego.
Generalmente la arena que genera más influencia sobre otras elecciones es la nacional y esto da pie a que se hable de elecciones de segundo orden para regionales y europeas. Su resultado importa menos al votante y, sin embargo, pueden ser muy útiles para dar un toque de atención al partido gobernante en Madrid.
Esto es, ni más ni menos, lo que ocurrió en las pasadas elecciones autonómicas y municipales. Cuando Rubalcaba dijo aquello de “Habéis perdido por ser socialistas” se acercó bastante a lo que pasó. Y ello dista con mucho de ser accountability porque lo que hubiera sido deseable es que, con independencia del partido, ganara en su comunidad el que lo hubiera hecho bien y perdiera el que lo hubiera hecho mal. ¿Inocente, verdad?
Ojos que no ven, corazón que no siente. La información es control y es bastante evidente que en general los gobiernos regionales captan poco la atención de los medios de comunicación. Esto se relaciona con lo anterior. Parece que solo lo nacional es importante y que lo regional es residual.
Pues bien, esta falta de interés refuerza la opacidad en la gestión autonómica y genera un control más deficiente de los gobiernos ante menores flujos de información a disposición del público. Y eso que manejan las competencias más relevantes en bienestar. Si creéis que el desequilibrio informativo no es tan fuerte, os invito a que hagáis un rápido repaso cuantos nombres de ministros y consejeros autonómicos conocéis. Pues eso.
A codazos entre compañeros de viaje. Otra cuestión política particularmente importante es que los sistemas de partidos son diferentes en el nivel regional respecto al estatal, tendiendo a haber más variedad de fuerzas. Esto facilita que a nivel autonómico haya gobiernos de coalición.
Siendo así, es bastante fácil realizar una dispersión horizontal de la responsabilidad e imputar las culpas propias a otros miembros de la coalición. Pero además, incluso se puede imposibilitar la rendición de cuentas efectiva si los socios siguen sumando para gobernar a pesar del castigo electoral. Y todos tenemos ejemplos en la cabeza.
Por lo tanto, la dinámica de rendición de cuentas en el Estado Autonómico añade varios pluses de complejidad. Primero, porque tenemos un diseño institucional pésimo que facilita la dispersión vertical de responsabilidades. Pero además porque las propias dinámicas electorales hacen que estemos poco acostumbrados a tomarnos la molestia de hacer pagar a quien toca por lo que toca.
Con estos elementos sobre la mesa, os invito a echar otro vistazo a los periódicos y seguimos hablando.
Chapeau.
Y sí, la prensa es fundamental. El accountability que puedan llevar a cabo las hojas parroquiales que se venden en la Castillla regional como periódicos, comparado con la potencia de La Vanguardia, o de la densidad de medios en Asturias con una La Nueva España muy potente, con El Comercio y La Voz de Asturias… En el último vuelvo electoral en Asturias, los medios han jugado un papel fundamental.
Me parece muy atinado el análisis: el actual sistema autonómico dificulta la dilucidación de las responsabilidades y facilita una de las lacras nacionales: el clientelismo y el caciquismo. Solo añadiría una cosa: la falta de pluralidad en los medios de comunicación regionales, casi todos dependientes de las generosas ayudas públicas, que se reparten con total descaro. Por poner solo un ejemplo de la comunidad donde resido: la Xunta paga a la Voz de Galicia por las «noticias positivas» que publique de la actividad de las consejerías…
Muy interesante.
¿Podría ser por motivos culturales? Es decir, ahora tenemos un modelo muy cercano al federalismo.
Pero tradicionalmente España ha sido una nación fuertemente centralista, y a nivel mediático hoy, toda comunidad autónoma que no tenga un movimiento nacionalista fuerte (es decir, todas menos País Vasco, Cataluña y Canarias) se siguen considerando provincias de Madrid.
Esto lo vimos incluso durante el 15M, cuando todas las ciudades importantes tenían su acampada pero sólo interesaba lo que ocurriera en acampadasol. Incluso hubo gente que viajaba desde Granada, Zaragoza o Sevilla (todas con su propia acampada) para ir a sol.
Esto se parece a lo que comentas en que los ciudadanos en gran medida no han asumido que hay una cosa llamada Gobierno regional. Realmente no tengo muy claro que cuando estudiaba en la Escuela de Arte, por ejemplo, mis compañeros supieran que eso dependía de Toledo. Y no sé si mucha gente sabe quién hace los hospitales o los colegios, y en la mayor parte de los casos tienen naturalizado o dan por hecho que eso viene de Madrid, que es la única ciudad que ven por la tele y en la que están ambientadas toda las series de moda que dan por Telecinco.
Queda claro que lo que hay que hacer es cerrar el marco competencial y luego empezar a marcar diferencias. Si vamos a dejar la competencia de Educación en manos de las autonomías, cosa que no me entusiasma visto lo bien que le va a algunas; pues entonces igual es cierto que hay que hacer como dice CiU y eliminar el ministerio de Educación.
Es que es cierto que, incluso informándose, con cosas como las infraestructuras uno ya no sabe si no avanzan por culpa de la autonomía o del Estado. Al final el debate se reduce en quién puede convencer a más gente de que la culpa es de otro.
Y me sumo a lo que dice Javier, el problema viene a ser que España tiene mentalidad centralista en un Estado descentralizado y no nos hemos enterado de a quién tenemos que culpar de cada cosa.
Lo triste es que probablemente tampoco nos conviene volver a centralizar al 100%, porque las diferencias regionales siguen siendo abismales y eso no parece que haya funcionado bajo una gestión puramente centralizada en el pasado.
Genial artículo, como de costumbre Kanciller.
Como añaden arriba, el papel de los medios de comunicación es esencial para que haya un buen accountability. Quizás alguien en politikon podría currarse un artículo sobre el papel de los medios en general (por pedir que no quede), aunque no sea estrictamente sobre rendición de cuentas. Especialmente la importancia de tener ciudadanos informados sobre temas dificiles sobre los cuales hay millones de libros.
Y hasta aqui mi petición/off-topic.
Excelente post, es una vision bastante amplia de lo que sucede en nuestro estado de autonomias. A este respecto, me permito introducir el caso del gobierno canario, presidido por CC desde el inicio de la democracia y nunca votado por mayoría. Esto señala como las alianzas juegan un papel determinante en un modelo claramente clientelarista (Andalucia seria tb un buen ejemplo de distinto signo politico) que al final,desde mi parecer, impone una logica nada agradable, y es el concepto de «admnistracion/estado» cuyo principal fin es garantizar los medios de acumulacion de riqueza de ciertas elites y no perseguir un bien comun, generalizado al margen de su pertencia politica / ideologica.
Muy buen artículo, excelente síntesis. Indico si me permites 2 comentarios. En «quién paga la fiesta», en ocasiones es el gobierno central el que pasa el muerto (los costes) a las autonomías. Recordar las prisas con las que Aznar transfirió la Sanidad, o el caso más reciente y flagrante, de la Ley de Dependencia, a aplicar por las Autonomías…sin compromiso de transferencias del Gobierno central.
En resumen, desde el punto de vista financiero, creo que el tema se las tráe todavía más de lo que indicas.
El segundo es un tema de concepto. Olvidamos con excesiva frecuencia que la descentralización debe medirse en 2 ejes, no del todo independientes. El primero es el presupuesto; el segundo y más olvidado es el grado de capacidad legislativa propia. Sin capacidad legislativa propia, eres simplemente la delegación local.
En España este segundo eje está muy limitado, por lo que pese a que los presupuestos son elevados, el grado de descentralización real es menor de lo que parece: ejecutores de políticas y de gasto. Y casi sin responsabilidad autonómica en cuanto a recaudación. De ahí que la responsabilidad -o mejor corresponsabilidad- se limiten desde el lado autonómico a reclamar dinero y a quejarnos de que no nos dán lo suficiente / salir en la foto cuando sacamos tajada. Y el Gobierno Central, pues lo mismo, sólo que desde el otro lado de la mesa (ahora te castigo y te recorto 3 partidas / como vienen elecciones ordenadores gratis en todas tus escuelas).
Hola a todos y muchísimas gracias por los comentarios. Creo que el tema es lo suficientemente interesante y controvertido como para que nos pongamos a fondo. Y creo que todos estamos de acuerdo en que existen serias deficiencias de diseño institucional que merece la pena abordar.
Uno de los temas comentados ha sido el de los medios de comunicación. Sin lugar a dudas, el pluralismo informativo y unos medios regionales potentes es algo fundamental. Ahora, no sé cómo se podría fomentar el pluralismo sin una intervención fuerte de los gobiernos autonómicos en caso de que falte un segmento potente de consumidores. Y todo el mundo sabe que a lo que conduce un gobierno autonómico metido en estos asuntos es a tener más voceros a sueldo y no a más pluralidad. Creo que los medios de comunicación son un tema que merecerá un tratamiento más en profundidad de Politikon (aunque dudo que lo haga yo, no tengo tanto conocimiento del tema)
Lo del marco competencial, eso del “cierre” del modelo autonómico, no creo que sea algo demasiado sencillo vistos las demandas diferenciales de autogobierno. Al fin y al cabo, existe una tendencia natural en España a un modelo de descentralización asimétrico. Ya lo existe si tenemos en cuenta el régimen de Euskadi y Navarra. Pero el hecho es que Cataluña siempre demanda mayores cuotas de autogobierno mientras que el resto de comunidades buscan, en cierta medida, un “contrapeso” simetrizador. El Estatut Valenciano y la cláusula Camps (“lo mismo que los catalanes”) es un ejemplo. No olvidemos que la constitución permite la asimetría (vía rápida y nacionalidades históricas) y que reputados constitucionalistas como Herrero de Miñón ha hablo directamente de la necesidad de una descentralización diferencial. Es un tema controvertido pero que no se puede dejar de lado.
Sobre la evolución de los votantes en estados descentralizados yo soy moderadamente optimista. Creo que a medida pasa el tiempo los votantes se acostumbran más a votar en clave regional, por más que esta dinámica sea insuficiente a tiempo presente. Acostumbrarse a nuevos entornos institucionales lleva tiempo. Creo que el que la Sanidad y la Educación es competencia autonómica no se le escapa, por ejemplo, a ningún madrileño. Y creo que eso pesará algo en su voto.
Sobre la financiación de las CCAA me remito a Roger y reconozco que mi conocimiento sobre el tema es limitado. Ahora, si puedo optar por un modelo, me quedo con que cada cual gaste en función de lo que recaude con un mínimo asegurado. Ser mayores de edad implica esas cosas. Ahora, si hablamos sobre las competencias que deberían tener las CA habrá más debate. Y, por supuesto, también si hablamos sobre la medida en que las autonomías deberían formar parte de la voluntad del Estado. Por ejemplo, designando miembros del TC o con un Senado que funciones… Todo temas que quedan en el tintero para seguir hablando.
De nuevo, gracias por lo comentarios.
Sin listas desbloqueadas o sin un sistema de castigo electoral dentro del mismo campo ideológico es muy difícil controlar gobiernos. Si yo soy conservador y católico no votaré al PSOE o IU por muy mal que lo haga el PP en mi comunidad o en el gobierno español. Como máximo me quedaré en casa si la situación es extrema. Lo mismo a la inversa. Los votantes (no los militantes) de alguna manera (no sé cual) deberían de poder elegir entre Fabra o Camps, o entre Chacón o Rubalcaba estando los dos, o más, en sus respectivas listas.
#10
1. Primarias abiertas, a la francesa.
2. Aun así, un conservador y católico debería plantearse militar en el PP.
Estoy familiarizado con la realización de modelos, pero claro hacer modelos biologicos para mi tiene una logica aplastante. Sin embargo en esta entrada y sobre todo en la anterior he observado que modelos de caracteristicas similares a los que se usan en las ciencias de la salud tambien los aplicais vosotros los politólogos y me ha desmoralizado. El hecho de que se pueda reducir la complejidad de la psique colectiva a un modelo sencillo de retroalimentación me asusta, no he podido dejar de pensar en la psicohistoria del doctor Sheldon imaginada para la serie de la Fundación de Isaac Asimov. Pensar que una las decisiones de una masa popular se pueden predecir de la misma forma que la actividad de una enzima es algo bastante deshumanizante, aunque supongo que efectivo y que además no dice mucho de nuestra propia capacidad de eleción.
Bueno a lo que iba, hoy en El País he leido este interesante articulo
http://internacional.elpais.com/internacional/2012/01/24/actualidad/1327406234_109035.html sobre como podría ser una unión política europea y me he preguntado cual seria tu opinión como técnico en este asunto. ¿Cuales son las ventajas e inconvenientes de este diseño político?
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