Lo repito a menudo: pasar legislación en Estados Unidos es complicado. El sistema legislativo bicameral es un monstruo incómodo, torpe y con una patética tendencia a asustarse él solito hasta la inacción; cualquier cosa menos una maquinaria clara y eficiente. El Congreso americano tiene un bien conocido sesgo hacia el inmovilismo, algo que está demostrando ampliamente.

Parte del problema son los políticos. La clase dirigente americana es cobarde, demasiado amiga de sus donantes y muy poco aficionada a enfrentarse a nadie poderoso. Como en todas las cosas que suceden de forma sistemática, sin embargo, la «materia prima» no acostumbra a ser la fuente del problema; los políticos no son peores porque sí, sino por una serie de arreglos institucionales que crean (para variar) los incentivos equivocados.

La fuente del problema es algo que en jerga de la Ciencia Política llamamos «veto players«, o actores con capacidad de veto. Sin ponernos técnicos, un actor con capacidad de veto es un político, comité, institución u objeto legislativo no identificado (OLNI) que puede bloquear una medida, decreto, reforma o ley, evitando que sea aprobada. Básicamente, un tipo que puede decir que algo no le gusta, no lo quiere y que no va a dejar que se apruebe – y que además puede hacerlo.

El actor con capacidad de veto más visible en el sistema político americano es el presidente. Obama puede vetar cualquier ley que le pase el Congreso, obligando al legislativo a intentar levantar ese bloqueo con una supermayoría (2/3) para que esta sea aprobada. El presidente, sin embargo, no es la única persona que puede bloquear legislación. Un somero repaso al sistema legislativo, de hecho, deja claro que hay una cantidad ingente de políticos que pueden «matar» una ley.

El ejemplo más obvio estos días es la reforma del sistema sanitario americano. Antes de ser aprobada, la ley tiene que superar un auténtico camino de obstáculos, siendo vulnerable durante todo el proceso a una serie de posibles vetos. Para empezar, la reforma tiene que ser discutida y aprobada en todos los comités y subcomités que tienen jurisdicción sobre sanidad. El paso de los años ha multiplicado y complicado enormemente la estructura de este sistema; como resultado, la ley tiene que ser aprobada en cinco comités distintos (tres en la Cámara de Representantes y dos en el Senado) antes de llegar a ningún sitio.

¿Cómo y cuándo vota un comité? Básicamente cuando se cumplen dos condiciones. La primera, y más obvia, es cuando una mayoría de sus miembros van a votar a favor del texto. Esto suena fácil si los comités son representativos de la mayoría en la cámara; sin embargo, esto no sucede demasiado a menudo. Lo he comentado alguna vez, pero los políticos que escogen estar en agricultura tienden a proceder de estados con muchos granjeros (creando la versión americana del granjero francés y la política agraria común), los que están en defensa tienen sus fábricas de tanques y bases militares y los que están en sanidad tienen sus hospitales y aseguradoras. Sacar una mayoría en según que sitios es imposible con una legislación ambiciosa, así que la ley tiene que adaptarse a este hecho – básicamente, tienes que crear algo que esté lo suficiente descafeinado como para que sea aceptable a la mitad más uno de esos legisladores.

Si eso suena complicado, aún hay más. La agenda de los comités no la controla ni el presidente, ni los líderes del partido, ni el presidente de la cámara; es el presidente del comité el que decide cuándo un proyecto de reforma recibe su momento de gloria. Si el tipo es ágil, reformista y agresivo (digamos Henry Waxman) eso no tiene por qué ser malo; si el político es uno de esos pesados con demasiadas conexiones en la industria, alérgico a los cambios y sin demasiadas ganas de aprobar nada, tenemos un problema. Para hacer las cosas más difíciles, quién dirige cada comité se decide en la mayoría de los casos (de hecho, siempre en el Senado) únicamente por criterios de antigüedad: el tipo que lleve más tiempo en la poltrona es el que controla la agenda. No hace falta decir que esta es una receta ideal para tener fósiles de estados minúsculos controlando la agenda de forma escandalosa.

Estos días el idiota de turno en sanidad es Max Baucus, senador demócrata por Montana, que como presidente del comité de finanzas del Senado está obcecado en que algún republicano vote a favor de su propuesta. Es difícil decir si Baucus es un ingenuo, un ególatra o un cretino que no quiere hacer nada, pero el tipo está retrasando todo el proceso de mala manera. Si su comité no aprueba algo, la reforma no irá a ninguna parte, ya que el resto del senado no puede añadir cosas que caen en su jurisdicción fácilmente. Dicho en pocas palabras, Baucus (y los tres o cuatro senadores que dice necesita convencer para tener una mayoría) están bloqueando la ley.

Supongamos ahora que nuestra reforma es aprobada en los cinco comités, tras ser apedreada y deslucida lo suficiente para contentar a todo el mundo. Tendremos por tanto cinco textos, unos más progresistas (siempre hay comités más liberales que la media) otros mucho más conservadores. La ley tiene que ser debatida y votada en el pleno, donde –otra vez- tenemos que contentar a un número suficiente de legisladores para una mayoría simple en la cámara baja, una mayoría de tres quintos (para evitar filibusteros) en la cámara alta. Lo primero no suele ser un problema demasiado grave, lo segundo crea otro veto en manos de los senadores más moderados.

Una ley de reforma de la sanidad no tiene que contentar a los 50 senadores más progresistas. Tiene que hacer felices a los 10 senadores que están a su derecha. Estos diez senadores pueden venir de estados con poblaciones que caben en un taxi (metafóricamente), pero su capacidad de torpedear legislación es la misma. La ley que salga del senado será, por tanto, una serie de sobornos y rebajas caprichosas para contentar esos diez (o más concretamente, el voto número 60), que serán los que decidan de hecho cómo será la ley, no la mayoría.

Ahora tenemos dos leyes, que tienen que ser reconciliadas en una negociación entre las dos cámaras. La cámara de representantes sabe que el Senado es más moderado, así que normalmente se verá obligada a rebajar su texto para contentar (otra vez) ese maldito senador con ganas de juerga. El texto acordado en teoría puede ser bloqueado vía filibusterismo, aunque no es demasiado práctico; el resultado es una ley un poco más a la izquierda (en este caso, al haber dos mayorías demócratas), pero no demasiado.

¿Os habéis dado cuenta de la cantidad de gente que puede hundir una reforma? Una minoría decidida puede cargarse una ley en uno de los cinco comités. Un presidente de comité puede retrasarla casi indefinidamente, especialmente en el Senado. Un grupo de moderados puede bloquearla en el plenario. Y por supuesto, cada paso, cada votación, exige rebajar el contenido del texto, y confiar que en el siguiente paso se pueda recuperar algo del camino perdido. Por descontado, los hipotéticos actores contrarios a cambios radicales / gente que ha vendido su alma a la industria médica sabe de sobras cómo es el proceso, así que no dejarán salir nada de comité si creen que la reforma puede ser “rescatada” más adelante. Exigirán garantías, y se cuidarán muy mucho de controlar el proceso tanto como puedan – especialmente en el Senado, donde unas pocas deserciones de la mayoría demócrata (de hecho, sólo una) pueden cargarse la ley.

Ahora, preguntaros una cosa: ¿cuántos actores con capacidad de veto hay en España? ¿Qué excusas tiene un gobierno para no aprobar leyes? Incluso si hay actores con capacidad de veto, ¿Tiene el ejecutivo mayor capacidad de presión / formas de esquivar bloqueos / sobornar a los palizas que no ayudan que hagan estos bloqueos más débiles? Sí, un Presidente del Gobierno tiene muchísima más autonomía. No hay excusas que valgan.

Y por descontado, vale la pena preguntarse si todos estos vetos y controles tienen sentido a estas alturas – los sistemas presidencialistas tienden a ser menos estables por algo.


2 comentarios

  1. […] sigue siendo un monstruo mutante rematadamente complicado. Es lo que hay; el sistema político es demasiado cerril para ir más […]

  2. […] el problema de los actores con derecho a veto en el Senado? El gran escollo durante los últimos meses era Max Baucus, el presidente del comité […]

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